先行先試推進民本警務
——珠海公安改革創先紀實

通訊員/何錟坡 本刊記者/姚炎中 耿興徐

先行先試推進民本警務
——珠海公安改革創先紀實

通訊員/何錟坡 本刊記者/姚炎中 耿興徐

2015年珠海市被公安部確定為全國公安改革綜合試點城市之一，一場大規模的公安改革創先就此拉開帷幕。珠海公安為什么要改革？珠海為什么會被選為改革試點？改革中如何踐行黨的群眾路線？這場深遠改革會在哪些方面推進？又會給民眾帶來哪些利好？

焦 點

2015年5月28日，珠海被公安部確定為全國公安改革4個綜合試點市之一。與以往公安改革不同的是，這次的改革突出了整體設計。

珠海成立了公安改革創先領導協調小組，市委主要負責人分任組長、常務副組長。2015年8月，珠海市改革創先的《實施意見》和《行動計劃》，先后經珠海市全面深化改革領導小組第十二次會議和珠海市委常委會議審議通過，同時以珠海市委、市政府名義印發。《實施意見》提出的核心內容是創建全國最安全城市之一和全國先進公安機關，構建“五化”警務模式，打造法治化、智能化、社會化、國際化、科學化的現代警務機制。

公安改革上升到全市層面，凸顯出決策層的高度重視，也從側面反映出珠海經歷了30多年改革開放的高速發展后,遭遇了前所未有的改革壓力。萬眾矚目的橫琴自貿區，方興未艾的互聯網大潮，社會高度動態化、信息化、經濟市場化、開放度越來越高，恰恰是當下珠海的真實寫照。在迎接經濟蓬勃發展的同時，公共安全的源頭治理與管控存在薄弱環節，社會管理的難度和成本越來越高。

首先是社會矛盾的多元化、多層次，勞資矛盾、鄰里爭吵、民事糾紛……大量非公安類事務以警情的形式流入到公安機關，如果不及時處理，不但可能升級為治安乃至刑事案件，通過移動互聯網的放大又容易引發公共圍觀，燃點低、發酵速度快。面對這種新情況，無論是以“不是公安管的我就不管”為理由棄之不顧，還是單純以公安手段介入事件的做法，都已失去效用。

其次，在面對大量非警務警情的同時，企業和民眾對營商和宜居環境的要求也在不斷提高，對公共安全服務的質量和響應速度的期望值遠高于10年、20年前。處于社會治理末端的公安機關已不堪重負。在警方人力資源無法大規模增長的情況下，24小時全天候警務運作成為新常態，基層警力面臨超負荷的工作壓力，“及時回應警情”已嚴重透支了警務資源。而單純靠增加民警數量，擴大隊伍已不能滿足時代需要。

再次，現代犯罪的信息化、智能化給警方提出了新的挑戰。從以前的徒步追捕、貼身肉搏，到依靠汽車輪子的前后追逐，再到手機、互聯網上的較量，警察與犯罪嫌疑人之間的“貓鼠斗”日趨升級。這些特征在地處改革開放前沿的珠海更加明顯。加上毗鄰港澳，隨著橫琴自貿區的發展，跨境犯罪的潛在風險不斷增加，舊的警務模式已顯得格格不入。

上述種種，都構成倒逼公安改革的外在壓力。所有這些新問題，都必須在改革創先試點中給出答案。而所有這些，又非公安單打獨斗所能完成。從更高層面、更高起點進行謀劃，就顯得很有必要。

珠海市公安局改革辦專職副主任譚代雄認為，本次公安改革創先最值得注意的突出點，一是黨政統籌，多部門參與，推進力度更大；二是社會治理，公安工作已不再是防范打擊、窗口服務這些傳統領域，也不是公安自身唱獨角戲，而是和其他部門、民眾一起，建立社會治理新格局，共建、共治、共享。但如何才能找到適應三者的新模式，既需要珠海市委市政府的堅強領導，也需要公安自身拿出先行先試的勇氣和智慧。

譚代雄認為，作為綜合試點，珠海公安改革的深度、廣度、難度較比一般城市要高。要在改革創先上有所作為，就必須以更高起點面對更高挑戰，以敢闖能創、銳意改革的精神探索新路，讓公安工作走在全省、全國前列。

公安改革綜合試點為何選擇珠海？

珠海被公安部列為改革綜合試點和公安部改革辦聯系點，全國僅有3個城市獲此機遇。珠海公安能再次走在時代潮頭和關鍵的轉折點上，與近年來在改革探索方面的異軍突起不無關系。

作為經濟特區，又毗鄰港澳，擁有“近水樓臺先得月”戰略位置的珠海，往往得風氣之先，較比其他城市更早遇到改革中的各種問題。珠海公安30多年來 “敢闖能創” 的特質，也不斷在全國公安機關當中嶄露頭角。近年來，公安機關的新思路、新做法先在珠海試驗，再向全省、全國推廣的例子不勝枚舉。

2008年，當全國大多數公安機關還在用汽車輪子與犯罪分子賽跑而力不從心之時，珠海公安的徐飛和他的伙伴們率先開發了“警用百度”SIS（超級情報系統），讓刑警們用鼠標與犯罪分子對抗。通過海量信息的集合與關聯查詢，辦案人員在網上捕捉犯罪分子的行蹤。如今全國已有200多個城市公安機關加入并運用SIS系統。

2013年，當群眾辦證頻頻遭遇證明“你是你”的難題，在各種辦證、收費窗口間暈頭轉向之時，珠海公安又率先推出出入境證件“一證辦”，群眾只需出示身份證，“一證辦”系統自動調取合成相關資料，申請人簽名確認即完成申辦手續。2014年又推出自助辦證一體機，電子簽證立等可取。2015年8月，全省“自助一體機”推廣現場會召開，珠海首創，全省共享。2016年始，珠海公安又在全國首推“證明正面清單”，將防治“證明亂象”納入法治公安建設，建立證明“正面清單”制度及配套工作機制。采取梯次清理、適時發布的方式，以公安機關權力清單為依據，根據法律規范和國家政策的調整，結合工作實際，明確公安機關可以為群眾出具的證明目錄清單，以及群眾到公安機關辦事需要提供的證明目錄清單，適時向社會公布。今后，根據法無授權不可為的原則，珠海市各級公安機關不得擅自對外出具或者要求群眾提供目錄清單以外的證明。同時建立珠海市公安局證明項目審核審批機制。今后各部門、各警種凡是需要增加證明種類、項目的，均需報珠海市局法制部門審核把關、相關領導小組同意后，方可實施。

2014年，珠海公安又攜手市平安辦在全國首創平安指數應用機制，確立以鎮街為基層樞紐核心，聯合多部門，將普通的治安管理變成了社會綜合治理，獲得中央和省綜治部門的高度肯定，目前正在研究向全省推廣。

案件辦理信息公開平臺頁面

公安機關多年來面臨警力不足的困境，珠海公安在全國首推志愿警察，有效集聚并有序釋放了社會治安治理的正能量。香洲公安分局的志愿警察大隊由社會各界人士組成，志愿警察人數多達100多人，以義務勞動的形式活躍在派出所糾紛調解室、馬戲節安保現場、民警抓捕現場。依靠這項制度，珠海公安在沒有增加經費的情況下，大幅增加了用于警務工作的人力資源。

珠海市公安局負責人認為，此番上級公安機關將改革課題交給珠海，是對珠海市公安過去改革成績的一種肯定。一方面是希望珠海以改革的辦法破解警務困局，另一方面也希望先行先試的改革成果可以為其他城市提供樣板。這就決定了本次改革創先不能只就事論事，還要探索具有普遍意義的規律，創造可復制的經驗。珠海公安這支敢闖能創的地方隊，已不能滿足于幾個單項第一，必須整體設計、綜合試點。

群眾在辦理戶籍業務

公安改革的重要目標與尺度：兩個獲得感

作為公安部改革綜合試點地區，珠海公安的改革創先會如何走向？珠海市公安局會做如何部署？會推出哪些舉措？這些問題成為公眾關注的焦點。珠海市公安局負責人表示，公安改革創先有兩個重要目標：一是給人民群眾更多獲得感，二是給一線基層民警更多獲得感。這也是檢驗改革成敗的重要尺度。

“兩個獲得感”的目標意味著這次的公安改革并不是務虛，必須拿出干貨。在珠海市委市政府通過并出臺了珠海公安改革創先的《實施意見》和《行動計劃》后，作為改革創先主體實施部門的珠海市公安局，立刻著手部署具體工作。

按照《實施意見》提出的改革思路，珠海公安要適應改革開放和對敵斗爭的新形勢，適應平安珠海和幸福村居建設的新要求，適應法治珠海和法治公安建設新要求，適應國際營商環境和國際宜居城市建設的新要求，適應智慧城市和大數據時代的新趨勢，適應人民警察和警務輔助人員管理的新挑戰，適應港珠澳國際都會區和橫琴自貿試驗區的新發展。

具體項目的選擇是改革創先的實際指針，他的方向和重點直接決定著改革創先的成果內容，也是民眾和基層一線民警能從改革中獲得多少的關鍵所在。珠海市公安局黨委對此高度重視，多次召開專題會議部署研究，從基層單位、民眾調查多個方面著手尋找題目。

珠海市公安局部署的第一批“10+1”重點項目，首先瞄準的就是服務廣大人民群眾的民生需求，讓群眾在每一個辦事窗口、每一次辦事經歷中體驗到公安改革的簡政便民實效；其次就是回應公眾對社會更平安的期待，讓市民在每一天的平安中增強在珠海生活的幸福感；再次就是提升執法公信力，讓群眾在每一起案件的辦理中都感受到公平正義。同時要服務橫琴自貿區建設，創新橫琴特色警務模式。

10個項目中，既有老的品牌項目，比如出入境管理智能化系統、村居警官工程、平安指數應用、案件辦理信息公開平臺；也有新項目，比如志愿警察機制、戶籍制度改革、技防管理立法。一個共同點是均涉及警務工作創新和民眾切身利益。公安局開出的長長的“菜單”中，有很多“靚湯”，市民近期就已經感受或即將能感受到。

出入境管理支隊負責人透露，下一步會考慮將自助一體機擴大到更多派出所，甚至一些大型公共場所，讓市民就近辦理港澳通行證簽注，不必跑到出入境辦證大廳。市平安辦負責人表示，下一步會考慮把食品安全納入到平安指數中，平安指數的單位可能也會進一步精細化。現在是以街道辦為單位，今后可能會以一些重點村居為單位，市民在報紙上看到的指數內容會更豐富，細節會更多。

法制督察支隊負責人介紹稱，案件信息公開平臺今后會做更多的反饋內容和加強監督。以前的信息平臺更多的是讓市民方便查詢，接下來市民通過平臺的投訴會得到更加快速有效地處理，案件辦完后，公安機關還要通過平臺更緊密地回訪市民，做好“售后服務”。

簡化交通處罰程序項目已率先在車管所啟用，新增200元到500元交通違章罰款自助繳納服務，機器支持扣分功能。據交警部門負責人透露，這部分違章處理占到執法總量的25%到30%，僅此一項就能為各級窗口減少超過10%的業務量，下一步自助繳款機還要向社區延伸。

“民眾的獲得感和一線基層民警的獲得感并不矛盾，是一體兩面。比如出入境和車管所搞自助機，大家都去自助機上操作，就不用在窗口排隊，市民感到方便了，窗口民警的壓力也小了。”珠海市公安局負責人說。隨著“10+1”項目的推進，市民會感受到更多由公安改革帶來的變化。而全市民警期盼已久的人民警察分類管理改革也在緊鑼密鼓地推進。

元旦安保

巡邏民警接受群眾咨詢

珠海公安改革 橫琴一馬當先

在珠海公安改革創先的龐大布局中，橫琴是一顆重要的棋子。號稱“特區中的特區”的橫琴，其重要性并不僅是體現在珠海市公安局把部署的11個改革項目寫成“10+1”，用“1”來特指橫琴警務模式。而是，珠海公安要在諸多未知領域進行探索時，橫琴面對的則是更多未知，需要更多破冰的勇氣。

橫琴公安改革該怎么走？能不能做好？這是官方、民間乃至境外人士關注的焦點。橫琴公安分局掛牌時間并不長，但在過去短短的數年時間里，對應橫琴火熱的開發建設，橫琴公安探索出了種種頗具本地特色的做法。

中冶集團有限公司項目經理彭錦發剛到橫琴時，那里還是一片荒蕪，橫琴的大多數市政道路都是由這家公司開發建設的。當時搞建設工地，只做了簡單的圍蔽。橫琴公安民警對這里進行了考察，并針對工地特點，提出了一套完整的安保方案。這個簡陋的工地后來開始了全封閉管理，安裝了11個監控探頭，有了門禁和消防設施，工人進出要打考勤。

事實證明，把區區一個工地的安保搞的如此大費周章絕非多此一舉。在橫琴建設最火熱的時候，也是偷盜工地電纜案件高發的階段。中冶的道路建設，戰線拉的長，最易成為偷盜對象。橫琴公安多方協調，給施工各標段的工人組織起巡邏隊，每人標配反光衣、手電筒、對講機。

每個進入橫琴的項目，橫琴公安都會派民警上門，根據項目的實際情況，在不同階段給出相應的安保方案。這種“私人訂制”的項目服務模式是橫琴公安保障自貿區建設的有力武器。

即便是像橫琴長隆這樣已經投產的項目，警方也會在各方面給予支持。橫琴公安設在長隆的警務室與其他地方有些不同。警務室里安裝有幾臺電腦，社區民警付東祥在電腦屏幕上能查詢到遍布長隆的2800個監控探頭畫面。保安經理康琛告訴記者，長隆的大部分糾紛、遺失物品乃至扒竊案件，民警付東祥都會親自過問處理。企業的監控直接接入警務室的做法發揮了很大作用。

村居警官工程是珠海公安改革創先的重要內容。村居警官的做法打破了之前社區民警只搞警務不過問村務的窠臼。利用民警在村黨支部任職的做法，讓民警參與村務決策，更有力地開展警務工作。荷塘社區三塘村黨支部委員陳建生告訴記者，近兩年村民感受到最大的變化是民警進村了。以前警方的警務室只是在社區，現在自然村也有了警務室。民警來了之后，馬上組織社區增加部分補貼，安排兩名治安員晚上在村里巡邏。

三塘村僅有600多人，之前晚上入室盜竊案件時有發生。村里之前有吸毒人員，現在每個月民警都會上門談話。村里有老人的身份證過期，直到辦事時才知道，現在民警會幫助辦理，送證上門。

橫琴公安分局政委熊裕武表示，作為“特區中的特區”，橫琴較比其他地方面臨更多新問題。橫琴法院實行的是法官對案件負責，那么司法改革中，公安的對接模式是否要變？橫琴今后會形成澳門居民居住群，兩地法律體系的不同，很多事情在澳門可以做，但在內地就不能做，警方該怎么管？

談及橫琴公安改革的總體思路，熊裕武認為，首先要變管理為服務，比如之前要求企業遞交員工資料，這叫管理，現在主動幫助企業檢查員工信息，發現員工里有在逃人員要及時抓捕，有吸毒人員及時提醒他加強管理，這叫服務；其次是要搭建警民伙伴關系，以前居民是管理對象，現在是大家共同治理，在橫琴每個社區設立有警務議事臺，有事了，大家一起商量。

目前，橫琴公安分局針對自身特點，制定了緊盯世界警務潮流、融入港澳元素、治安治理現代化、打造符合司法改革要求的執法規范化、以服務為主導的基礎工作信息化、突出效能的警務工作現代化、社會治理主體多元化、警民關系伙伴化的總體改革框架。在珠海公安改革之船拔錨起航的同時，橫琴公安改革的號角也已吹響。

隊伍建設助力改革創先

珠海公安改革的成果并非憑空創造，輝煌的背后是無數人的默默耕耘，也見證了無數公安干警的成長。而這些優秀干警的成長又恰好成為隊伍建設助力改革創先的佐證。

村居安防及流動人口居所服務管理系統

案件信息公開平臺是珠海市公安局主要負責人想出的點子。法制督查支隊為了落實這個點子經歷了艱難的歷程。“光界面就修改了4次，起初界面是為了方便督查支隊閱讀的，數據很專業，市民反映看不懂，我們馬上修改。”法制督查支隊副支隊長羅波告訴記者。

數據來自公安內部系統，但要在互聯網上查詢，不同網絡之間的切換很快帶來了問題，有的案件已經立案，公安內網數據已經更新，互聯網卻不見動靜。時間延遲讓很多案件受害人家屬不滿，民警李祥經過多方努力，解決了兩網銜接問題。平臺推出后，李祥又想到推出了二維碼登錄服務。

很多人不知道，出入境自助一體機的主要設計師殷銀是一名計算機專業出身的民警。在出入境黨總支定下要將出入境業務中的叫號、繳費、指紋等所有功能合成在一臺機器上時，殷銀面臨著一大堆問題：機器之間硬件不能兼容，分開都好使，合在一起就死機，合在一起之后，機器必須識別用戶的戶籍、通行證、銀行賬戶等很多信息，這些信息來自不同部門，數據格式又不能兼容……

公安武警聯勤武裝巡邏

為了自行研發一體機，殷銀挺著低燒的身體從出設計圖，到對接警務需要和軟件開發，再到一體機試用測試，一體機正式啟用后，又反復搜集意見，光一體機外殼造型就修改了10次，直到一體機運行基本穩定，殷銀才因身體無法支撐，不得不去醫院進行手術。

珠海市平安辦提出平安指數應用機制的設想后，公安部警令部專項辦民警王棵面臨的困難是，用什么指標來做平安指數？又用什么方式計算？他和領導同事們花了一年時間建立平安指數模型，和高校研究者確定了發布頻率。在這一年里，他經歷了妻子剛剛懷孕到孩子呱呱墜地，卻只在妻子分娩之后匆匆陪了半個小時。

珠海民警能夠百般磨礪出成果，并能在省公安廳粵警創新大賽上獲獎，一個很重要的原因是，民警們有著較強的綜合素質，既懂得警務知識，又了解軟件或數學精密計算等專業知識。而這些與公安局的人才培養戰略息息相關。

珠海市公安局政治處副主任徐曉飛告訴記者，2012年新一屆市公安局黨委班子確定民本警務戰略后，相應的隊伍建設也制定了“人才往基層走，干部從基層出”的理念。2013年，珠海市公安局黨委將一批80后年輕干部放在基層派出所鍛煉，并規定，新招錄民警必須在基層所隊工作一年以上。

珠海市公安局實施的警力下沉措施，使得700多名干警從機關進入派出所，珠海市基層派出所警力占總警力的40%，遠高于29%的全省平均水平。對于非警官院校出身，有著技術專長的民警，珠海市公安局全部納入了專業技術人才庫。在傳統的職務晉升體系外，珠海公安根據上級公安部門的部署，推出了警員職務序列、警務技術職務序列等多種晉升通道。

徐曉飛認為，在基層派出所的工作，能較為全面地接觸到治安、刑偵、窗口服務、社區等多項警務工作，特別有利于一技之長的科技民警快速將科技知識與警務知識融為一體，兩者結合不斷推陳出新。珠海市公安局的人才戰略今后仍將秉承以警務專業為基礎，廣為吸納各界專長人才的思路，為改革創先提供智力支持和人力保障。

改革創先催生體驗式民本警務

群眾路線是黨的生命線和根本工作路線。為群眾服務是黨的群眾路線題中應有之義，也是踐行黨的群眾路線最基本的要求。正如習近平總書記所講，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。

2014年出入境自助一體機剛推出不久，知名網友“珠海大李哥”受邀前往體驗。在自助機上反復操作了10多分鐘，他在感到便捷滿意的同時，提出了兩個建議：一是建議操作界面支持大字號，適合中老年人，二是自助一體機既然是一體，就要整合所有內容，旁邊的自助照相機要一起整合進來，讓辦證者就在一體機上自拍。

黃建清剛在南溪派出所當志愿警察時，抓捕、查賭、巡邏樣樣都干，后來他還是覺得自己最適合干調解糾紛。再后來，南溪派出所民警遇到難纏的糾紛就會給他打電話：老黃，你趕緊過來一趟。“經我手調解的案子，到目前為止還維持100%成功的記錄！”黃建清說，他退休前是數學老師，吃飯的本事就是邏輯能力強，嘴巴會說。

民警在廣場帶犬巡邏

在某些調解案中，黃建清比警察做得更好，東風派出所志愿警察馬龍并不感到驚訝。志愿警察來自各行各業，雖然不是警務專家，但都有一技之長。有次所里接到警情，有戶人家發現了蛇，嚇得夠嗆，志愿警察隊伍里剛好有個學動物學的，是抓蛇能手，一出馬就搞定了。還有的是記憶專家，連辦案刑警都要請教他怎么腦記指紋。

志愿警察制度原本是警方為了緩解警力不足，謀求社會對警務工作的理解而創設的平臺，但平臺一經搭建，效果遠超預期。志愿警察江銀美說，志愿警察除了融洽警民關系和增加警務資源外，還為各種職業優勢融入警務工作提供了通道，也為全社會監督警務工作打開了窗口，自己還獲得了學習鍛煉的機會。志愿警察培訓會上，香洲公安分局負責人明確說，“你們下去了，不是所有警察都值得你們學習，有做的不好的，你們要大膽批評反映”。

執勤特警在交接班

2014年12月29日，全國首家社區警民互動體驗館在橫琴開張。這里的模擬駕駛訓練十分逼真，有方向盤、離合器、油門剎車，駕駛者對著的電腦屏幕上會顯示各種環境。橫琴公安分局在對人口摸底調查時發現，橫琴新開的樓盤有相當一部分被澳門人購得。“今后可能會有更多的澳門人在橫琴定居，兩地交通法規不同，澳門人來橫琴開車困難的，先來體驗館對著電腦開一段時間。”橫琴公安分局負責人說。

記者就公安改革創先詢問多位市民，近兩年來的公安改革感覺和以前有什么不同？和“珠海大李哥”、黃建清一樣，大家的感受比以前直觀了，“以前是警方提供服務，現在更多的是公安帶著我們一起玩”。

梳理近幾年來的公安改革歷程不難發現，珠海市公安局的各種變革措施越來越注重民眾的體驗環節。之前的各種方式針對的重點主要是警務效能，視頻監控工程、SIS系統，包括現在還在研發中的大數據中心，是提高打擊能力的利器；出租屋自助申報系統、十元店一證通、出租屋視頻門禁系統則是加強管理的法寶。

本次公安改革創先“10+1”項目中，盡管仍然保留了部分傳統內容，比如推出技防立法，消防網格化管理，但大多數如志愿警察、智能交通、案件查詢平臺等都瞄準了以民眾生活為導向的體驗式項目。體驗式項目與普通項目相比有3點不同：一是體驗感強，市民更加直觀地感受到警務變化；二是互動性強，民眾必須通過手腳操作來享受服務，能與警方展開互動；三是反饋性強，享受服務后，對服務有意見可以通過平臺反饋，為下一步改革提供思路。

2012年珠海市公安局新一屆領導班子踐行黨的群眾路線、提出民本警務戰略以來，改革創先為民本警務戰略注入了新內涵：即通過強化體驗深度介入民眾生活，提供更高附加值的警務服務。個體戶宋軍認為，有了與民眾的充分互動，不但警務工作獲得更多民意基礎，也為自我生長源源不斷地提供了養分和空間。希望公安改革創先能本著這樣的原則，給市民帶來更多驚喜。