流動人口犯罪防控與檢察監督對策

文/陳麗玲 諸葛旸

流動人口犯罪防控與檢察監督對策

文/陳麗玲 諸葛旸

加強和創新社會管理，從根本上說是對人的管理，其中加強對流動人口的管理又是當前社會管理工作中的重要環節。流動人口犯罪則是當前社會管理的難題，其犯罪率高發、地域特征明顯，社會防控風險逐漸加大，就此，筆者以強化檢察監督職能為切入，對流動人口犯罪的管理問題提出淺見。

流動人口犯罪的嚴峻社會形勢

在當前屬地固定化的戶籍管理模式下，“流動人口”本身就是一個多維語義、界定含糊的概念，學界有著不同的釋義，可概括為：從行政管理的角度，以是否具有某地的常住戶口為依據，認為流動人口是在某地滯留，而無常住戶口的人口；從人口學角度出發，以常住地是否改變為唯一標志，將流動人口定義為暫時離開其常住地而非遷移的各種移動人口；以人口地理學的角度出發，認為流動人口是一定地理區域內發生短暫流動行為的那部分居民。此外，還有從人口經濟學、發展經濟學等不同角度的寬泛解釋。筆者以為，居住地與戶口登記地不一致且離開戶口登記地半年以上的人口，均可納入流動人口的范疇。流動人口犯罪，換言之是外地人的異鄉犯罪。研究表明，當前流動人口犯罪已成為影響國內社會治安防控的突出問題。

（一）群體犯罪率高發，反映社會管理難題。大城市刑事案件的犯罪人數中，流動人口所占比例越來越高。《2015年中國廣州社會形勢分析與預測》藍皮書指出，流動人口違法犯罪日益凸顯，占廣州市犯罪總量的86%。全國政協委員、北京市人民檢察院副檢察長甄貞2012年向全國政協第十一屆全國委員會提交的《關于預防和治理流動人口犯罪問題的建議》指出北京市每年提起公訴的案件大概在3萬件左右，其中外來人口占70%。這些數據反映出當前流動人口犯罪的嚴峻性，治理流動人口犯罪已成為當前維護社會治安穩定的重中之重。同時，城鄉差異、貧富不均和劇烈社會變革對原有價值理念及傳統道德規范的沖擊，使流動人口“產生相對剝奪感”，“企圖用非法手段使他們感受的剝奪得到賠償”，這也造成流動人口犯罪中涉財型犯罪占較大比例。此外，流動人口犯罪情況突出，對計劃生育、勞動保障、治安管理等形成沖擊，增加了管理難度，擴大了管理死角，促發了許多社會問題。

（二）地緣特征明顯，折射文化沖突加劇。所謂流動人口，是相對于原籍地固定人口而言，他們出于謀生、求學、就業等綜合考量從不發達地區向發達地區、從西部地區向東部地區流動，在異地往往基于風俗習慣、文化傳統等鄉土觀念或血親紐帶等相互聯絡聚集而具有明顯的地域性特征。特別是在城市的陌生環境下，背離鄉土秩序從熟人社會向陌生人社會的過渡，使流動人員無論從身份或心理上都難以融入到主流社會中，群體亞文化與社會主流文化的沖突，加之地域歧視及生存危機等多重因素的影響，會促使一些流動人員摒棄傳統行為規范和善惡價值標準的束縛而犯罪。美國著名犯罪學家塞林就此指出：文化沖突將直接造成行為規范的沖突，而行為規范沖突的一方必然是犯罪。

（三）社會轉型促發人口流動，犯罪防控風險加大。當前，我國正處于社會結構深刻變動、經濟體制深刻變革、思想觀念深刻變化、利益格局深刻調整的社會轉型時期，三十多年改革開放在給中國注入強大生機和給人民帶來明顯實惠的同時，也加劇了城鄉二元化結構的沖突，發達市民社會與落后農村社會的強烈落差將城鄉之間的無形鴻溝加深加寬，趨利避害的天然本性無疑是促發人口流動的重要因素。同時，“社會轉型過程中結構的雙重性和變遷的異變性必然會使社會結構處于一種相對失衡失調的狀態”，社會變遷的多元化也促成新舊社會體制、機制和規范秩序的交錯沖突，犯罪作為社會矛盾激化和社會規則失范的產物，反映著社會關系、社會結構調整的情況，也無疑是社會發展變革的晴雨表。在這種人口大流動的時代背景下，強化對流動人口犯罪的社會控制成為當務之急。然而，由于我國目前仍執行1958年由全國人大常委會通過的《戶口登記條例》，沿用以限制人口流動為主調的戶籍制度，對流動人口管理的配套法律規定仍顯不足，加之部門利益化條塊化、執法不規范、管理監督缺位等因素的影響，造成對流動人口管理政府控制力的弱化，這也導致了流動人口犯罪逐成暗流卻難以形成合力予以全面應對。

檢察機關應對流動人口犯罪的現實困境

治理流動人口犯罪，既需要加強對流動人口主體的思想教育、普法宣傳、技能培訓、心理疏導，也必須強化國家體制的社會防控，如發展農村經濟、加快城鎮戶籍改革、加強流動人口管理，以及建立計劃生育、勞動就業、醫療保障的配套社會保障服務體系。同時，在法律層面上也必須通過堅決打擊和積極預防，以有效控制流動人口犯罪。其中，檢察機關在社會維穩和流動人口維權中的地位和作用不可替代。但在司法實踐中，高發的流動人口犯罪給檢察機關執法辦案帶來諸多問題和挑戰。

（一）現有人員編制、辦案經費等難以承受增長的流動人口犯罪壓力。現有檢察機關的人員編制基本上以恢復成立之時轄區人口數量來核定，近年來雖有增加，但都難以大規模擴編，同時在核定人員編制數時也未考慮到實際辦案工作量。改革開放以來，大量流動人口涌入大中城市，國家衛生計生委2015年11月11日發布的《中國流動人口發展報告（2015）》指出，“十二五”期間，我國流動人口年均增長約800萬人，到2014年年末達2.53億人，預計2020年流動遷移人口將逐步增加到2.91億，年均增加600萬人左右。深圳市五屆人大常委會第二十五次會議的《社會治安立體防控體系建設情況的報告》指出，截至2012年底，全市流動人口已達1532.8萬，為該市戶籍人口的5倍，犯罪嫌疑人93%以上為外來人員。面對大量的批捕起訴流動人口犯罪案件，檢察機關原有辦案編制已越來越不能承受案多人少的工作壓力，超負荷工作不僅給檢察人員帶來身心困擾，也給辦案質量帶來隱患。同時，近年來隨著上級對辦案程序的注重和案件質量監控的加強，辦案成本成倍增加，也給檢察機關經費保障工作帶來難度。

（二）現有管理環境難以體現平等對待的法律精神。構建社會主義和諧社會中，包括檢察機關在內的政法機關不僅要發揮職能打擊犯罪，更被賦予通過執法辦案化解社會矛盾、促進社會和諧的重任，這就要求檢察機關通過貫徹實施寬嚴相濟的刑事司法政策最大限度地平息社會沖突、化解社會糾紛、減少社會對抗。因此，對于輕微刑事犯罪和初犯、偶犯、從犯、未成年犯、老年犯、盲聾啞犯等具有法定從輕、減輕或免除處罰情節，主觀惡性和人身危險性相對較小、社會危害性相對不大、有悔改表現的犯罪嫌疑人或被告人，檢察機關應當依法當寬則寬，作出不批捕、不起訴等處理決定，或以取保侯審、監視居住等非羈押性強制措施代替監禁性強制措施。但在檢察實務中，由于身為流動人員的犯罪嫌疑人往往難以找到有固定住所或職業的合格擔保人，或無法繳納保證金，為保證刑事訴訟正常進行，檢察機關往往難以抉擇是否對其適用寬緩的刑事政策，從而造成流動人員因其身份問題難以與戶籍居民在法律待遇上平等，并因被監禁而加大交叉感染的風險。

（三）現有管理模式難以對涉及流動人口犯罪情況開展法律監督。目前我國仍運行計劃經濟時代的社會管理模式，計生、勞動、公安、教育等部門各自為政，分散管理、多頭管理、管理缺位、以費代管等現象突出，但真正落實到核清流動人口底數、建立管理信息庫等非利益化的管理職責時又都不愿意牽頭承擔。在此過程中，涉嫌犯罪流動人員為逃避打擊或取得合法證照身份，極有可能通過各種不法手段賄賂拉攏國家工作人員，或以私情私利讓他們作出以罰代刑、以罰減刑、以罰代管等濫用職權的瀆職行為，如逃犯“洗白”身份等事件就折射了此類情況。同時，一些國家工作人員則利用涉嫌犯罪流動人員怕公開、怕查處等心理劣勢，利用職務之便索賄受賄、敲詐勒索，這些行為都直接破壞了國家工作人員職務行為的廉潔性，敗壞了社會風氣，侵害了流動人員的合法權益。但由于流動人員大多處于社會底層，其法律意識淡薄、維權手段有限、社會交往封閉，難以通過正常的訴求表達渠道進行舉報控告，檢察機關也難以發現和收集有價值的案件線索，造成法律監督的死角。此外，在對刑釋人員開展社區矯正法律監督方面，由于目前尚未形成全國聯網的監管信息管理系統，流動人員戶籍地和常住地公安派出所、司法所信息不溝通而出現脫管漏管現象，對此也存在法律監督的空白地帶。另外，在流動人口法律援助、民事行政檢察支持起訴、法律救助等方面，檢察機關也深感有心無力。

強化對流動人口犯罪檢察監督之對策設想

（一）進一步提高對流動人口犯罪加強防控的思想認識。如前所述，流動人口犯罪的發生機理，既有流動人口主體心理失衡、行為失范等主觀原因，又有社會分配不公、城鄉差距加大等涉及社會體制、社會結構的深層次客觀原因。作為城市化社會的犧牲品，流動人員在奉獻自身價值的同時并未得到社會的承認，無論在利益分享、身份認同、生存保障等方面都處于劣勢地位，作為特殊的社會弱勢群體的犯罪，在怒其不爭的同時更應哀其不幸。法國著名社會學家圖海納因此指出“當代社會發展應關注的問題之一就是社會斷裂，防止一部分公民在飛速變革的社會中掉隊到社會體制之外，成為邊緣化的群體”。因此，認真研究流動人口犯罪的規律特點，從而進一步強化對涉嫌犯罪流動人員的司法保護，在打擊嚴重刑事犯罪的同時強化社會化犯罪預防工作，是檢察機關在國家重要歷史進程中的社會責任，也是立檢為公、執法為民的新時期群眾路線在檢察工作中的真實體現，加強對此類犯罪的社會防控有力回應了人民群眾的司法新需求。

（二）進一步探索建立檢察環節應對流動人口犯罪的法律措施。筆者認為，應從如下方面加大應對力度：1.積極爭取中央政法編制，充實批捕起訴部門人員。面對人少案多的巨大工作壓力，有必要由中央政法委統一調配，對流動人口犯罪高發地區的檢察機關增加人員編制，通過選調、公招、遴選等方式將有辦案經驗或通過司法考試有辦案資格的年青優秀的法律專業畢業生放到辦案一線。2.加大中央財政轉移支付力度，保證辦案經費。建議根據實際辦案工作量的增減情況，適當加大對流動人口犯罪高發地區檢察機關的經費保障幅度，避免因辦理流動人口犯罪而增加的辦案支出擠占其他檢察監督工作的業務經費。3.積極整合辦案力量，有效利用辦案資源。建議在流動人口犯罪高發地區檢察機關設立專門的流動人口犯罪辦案組或指定專門辦案人員，建立案件分流程序辦理此類案件，同時通過建立檢察官助理制度，減輕主訴、主辦檢察官的工作負擔，使其將精力放在審查事實證據和法律文書釋法說理及出庭公訴答辯上。4.爭取社會支持，促進對流動人口的平等保護。有條件的檢察機關可積極爭取當地黨委、政府或有關部門的配合，在決定采取取保侯審、監視居住等非羈押性強制措施或暫緩起訴、建議緩刑等非監禁刑罰措施時，將在當地既無親屬又無經濟條件的涉嫌犯罪流動人員統一置于幫教企業或幫教基地進行社會服務、開展法制教育和參加技能培訓，以促進涉嫌犯罪流動人員平等地與本地涉嫌犯罪人員適用強制措施或受到從寬處罰。5.參與社會管理綜合治理，推動流動人口管理形成新格局。檢察機關應做好檢察環節社會管理綜合治理工作，配合相關機關做好“城中村”、出租屋等流動人口集聚地的執法管理，加強矛盾排查、糾紛化解和治安防控體制建設。針對流動人口管理部門多、流動人口心態復雜等具體情況，加強調查研究，強化與社區、村委會等基層組織的聯系，通過領導下訪巡訪、遠程視頻接訪、檢察熱線等形式，妥善處理流動人員涉檢涉法信訪問題，引導他們依法表達訴求，做好心理疏導，促進案結事了、息訴罷訪。

（三）進一步強化對流動人口犯罪涉及執法、司法環節的法律監督。1.強化行政執行與刑事司法銜接機制，糾正有案不立、以罰代刑等問題。如前所述，流動人口管理涉及工商、公安、教育、勞動、計生等多個行政執法機關，為避免和減少行政執法過程中執法不公等情況，促使行政機關將發現的涉嫌犯罪線索及時移送司法機關，有必要通過完善聯席會議制度、情況通報備查制度，建立信息共享平臺等措施，將涉及流動人口管理的行政執法活動納入到有效的檢察監督和制度制約機制中，以確保行政權規范有序運行，防止因行政權濫用而侵害流動人員的合法權益。2.延伸監督觸角，積極為流動人員提供法律服務。檢察機關應深化派駐檢察室建設，通過在社區建立檢察聯絡站或在較大鄉鎮、經濟開發區、移民新區設立派駐檢察室，受理各種舉報控告檢舉，宣傳普及法律知識，調解化解社會矛盾，受理查辦執法不嚴、司法不公問題，對訴訟中的違法問題進行法律監督，參與社會治安綜合治理和平安建設，從而為流動人員提供貼近的法律服務，也為流動人員維護其合法權益提供了平臺和渠道。3.加強社區矯正法律監督，使流動人員實現異地托管。研究表明，矯正對象在被判處緩刑、拘役、管制或暫予監外執行、假釋后往往選擇外出打工，對作為矯正對象的流動人員，一方面其交付執行地檢察機關督促公安派出所、司法所建立矯正檔案，另一方面暫住地檢察機關也應與原交付執行地檢察機關建立信息互通共享機制，及時收錄有關矯正信息，督促有關機關加強對流動矯正人員的異地委托監督管理，防止脫管、漏管或重新犯罪。對社區矯正機構交付執行、變更執行、解除矯正和矯正監管活動進行監督，防止侵害流動矯正人員權益的情況發生。4.推進情報信息網絡建設，完善流動人口維權保障機制。針對流動人員大多生活在城市邊緣、生活空間相對封閉、社會關系復雜、管理者與相對人“明暗”信息不對稱和流動人口在特定陌生社會環境下易遭受不法侵害等情況，有必要在流動人員中發展檢察信息員（俗稱線人），由他們搜集提供有關職務犯罪或訴訟監督的案件線索，反饋流動人員正當權益受公權力不當侵害情況，以便及時糾正違法行為，防止演變為群體性事件。同時，應與公安機關人口信息網絡互聯互通，建立資源共享的大情報信息平臺。5.發揮檢察建議作用，促進提高流動人口管理水平。檢察機關可結合辦理流動人口犯罪案件中發現的社會管理不善、機制漏洞等情況，及時向相關部門提出補漏建制的檢察建議，并完善檢察建議反饋、跟蹤回訪等制度，充分發揮檢察建議的警示、預防、督促、規范等作用，促進流動人口管理部門提高科學化、法制化管理水平。同時，檢察機關應加強社會化預防流動人口犯罪研究，認真分析和研究流動人口犯罪普遍性、傾向性、苗頭性問題的特點原因及規律，并有針對性地向黨委、政府提出消除隱患、加強管理的對策建議。6.通過檢務公開等措施加強與流動人員的互動溝通，促進社會公平正義。檢察機關可通過檢察開放日、建立檢察門戶網站、開設檢察宣傳櫥、組建檢察志愿者服務隊開展法律咨詢、發放檢察官聯絡卡、開通檢察微博、博客等形式，為流動人員與檢察人員互動交流提供司法便利，有效開展法律援助、刑事司法救助、民事行政案件督促起訴支持起訴、公益訴訟等司法便民利民活動，使流動人員感受到檢察機關的人文關懷，提高自身法律意識和法治觀念。從某種意義上說，這也拓展了法律監督的活動空間，使公平正義的陽光溫暖在流動人員心中。

當然，檢察機關在流動人口犯罪的社會管理中始終是作為參與者、推動者和監督者在檢察職能范圍內發揮作用。事實證明，只有在黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會化管理大格局下才能形成合力，從源頭上、基礎上積極應對流動人口犯罪這一社會管理難題。

（作者陳麗玲系桂林廣播電視大學副教授，諸葛旸系桂林市城郊檢察院檢察長）