瀾湄機制如何從湄公河地區諸多邊機制中脫穎而出？

盧光盛

近年來，湄公河地區多邊機制不斷涌現，域外大國與湄公河地區相關國家的合作日益升溫。我國也與湄公河沿岸國家于2016年3月建立了瀾滄江—湄公河合作機制（簡稱“瀾湄機制”）。面對復雜多樣的湄公河多邊機制，“瀾湄機制”要脫穎而出，就需盡快找準自身定位，在發展方向上要有所側重，并以開放靈活的態度構筑沿岸國共同利益。

2016年3月24日，瀾滄江—湄公河合作機制（簡稱“瀾湄機制”）第一次領導人會議在中國海南舉行。按照中國外交部發言人的說法，該會議對瀾湄合作未來發展具有“建章立制、開篇定調”的重要意義。瀾湄機制于2015年11月12日正式宣告成立，其成員包括柬埔寨、中國、老撾、緬甸、泰國和越南六個國家。眾所周知，在瀾湄機制之前，湄公河次區域已經有著為數不少的多邊合作機制。那么，湄公河地區眾多的多邊制度有何異同？它們之間是否存在競爭關系？我國積極倡導的瀾湄機制如何才能在諸多邊制度中脫穎而出并為“一帶一路”和周邊外交戰略服務？本文尋求對以上問題進行解讀。

湄公河地區多邊機制林立：

“沒有最多，只有更多”

近年來，湄公河地區的多邊制度不斷涌現，令人目不暇接。除了最近成立的瀾湄機制外，實際上美、日、韓、印等國都與湄公河流域國家建立了不同形式的多邊機制，彼此之間形成了事實上的某種競爭。從這個角度上說，瀾湄機制的出現甚至可以說是姍姍來遲的。

第一，美湄合作。2009年，美國總統奧巴馬上臺后調整其全球戰略，大力推行“重返亞太”、“亞太再平衡”戰略，而湄公河地區則是其重要戰略支點。2009年7月，美國同泰、柬、越、老四國外長召開了首屆“美國—湄公河下游國家部長會議”，提出了“湄公河下游倡議”（The Lower Mekong Initiative，LMI）合作機制，重點加強環境、健康、教育和基礎設施建設等領域的合作。在LMI框架下，美國又牽頭組建了“湄公河下游之友”（Friends of the Lower Mekong，FLM），把澳、日、韓、新西蘭、歐盟、亞洲開發銀行和世界銀行等國家和國際組織拉進來，以加強下湄公河地區的發展和援助議程。2012年，緬甸加入LMI。美湄合作的最新進展是2015年4月在老撾巴色舉行了FLM擴大會議，8月在吉隆坡舉行的第八屆LMI部長會批準了更新版的“LMI行動計劃”（2016—2020年），決定加強在農業和食品安全，互聯互通、教育、能源安全、環境和水，健康等方面的合作。

第二，日湄合作。2009年10月，日本和柬、老、緬、泰、越五國召開首次“日本—湄公河首腦會議”，決定建立“為創造共同繁榮未來的新型伙伴關系”。此后“日本—湄公河首腦會議”每年定期舉行，已經形成機制。日本在該框架內單獨設立了一個針對柬、老、越三國的雙邊援助機制，對三國的貿易、投資和產業開發等進行援助。2012年12月，安倍晉三重任日本首相后，大力推行“價值觀外交”，希望與價值觀相同的國家攜手合作，還希望通過經濟援助的方式來改變其他國家的價值觀。2015年7月，安倍晉三在第七次“日本—湄公河首腦會議”上表示，將在三年內對湄公河國家提供7500億日元（約合374億元人民幣）的官方發展援助（ODA）。

第三，印湄合作。湄公河地區是印度實施東進政策的首站。為構建進入東南亞的陸上通道，印度積極與湄公河國家開展合作。2000年10月，印度與湄公河國家啟動了“湄公河—恒河合作倡議”（MGCI），作為印度加速推行東進政策的重要舉措，側重旅游、教育（人力資源開發）、文化、交通等合作，計劃修筑連接各國的公路和鐵路。2010年，印度與越、柬、泰、緬四國提出了建設“湄公河—印度經濟走廊”（Mekong-India Economic Corridor）項目，側重基礎設施建設，提出興建一條連接印度和湄公河地區的貿易大通道。

第四，韓湄合作。近年來，韓國也不甘落后，積極推行湄公河開發戰略。2011年10月，韓國與湄公河下游五國在首爾舉行了首屆“韓國—湄公河國家外長會議”。會議通過了《關于建立韓國—湄公河全面合作伙伴關系，共同繁榮文明的漢江宣言》，并明確了雙邊合作的宗旨、原則、優先領域及機制等內容。合作內容包括基礎設施、信息科技、綠色環保、水資源保護、農業和農村發展、人力資源開發等領域。同時，會議規定的合作機制包括外長會議和高官會議。

除上述機制外，湄公河地區的多邊機制還有不少，其中比較著名的包括1992年成立的大湄公河次區域經濟合作（GMS），它是在亞洲開發銀行（ADB）倡導下成立的次區域經濟合作機制，主要側重交通、能源、電訊、環境、旅游、人力資源開發以及貿易與投資等方面的合作。另一個比較知名的多邊機制是湄公河委員會（MRC）。它的歷史更為悠久，可追溯到1957年成立的湄公河下游調查協調委員會（“老湄公河委員會”）。1995年4月，柬、老、泰、越四國簽署了《湄公河流域可持續發展合作協定》，成立了新湄公河委員會，合作的主要議題是湄公河流域的水和相關資源以及全流域的綜合開發和管理。由于種種原因，迄今為止中國和緬甸并沒有加入湄公河委員會。

可以看出，當前的湄公河地區，多邊機制林立，甚至有學者稱之為“機制擁堵”。從交易成本的角度來看，這顯然并不劃算。但“存在即合理”，也就是說，相關的參與國家并不覺得機制過多了，退一步說可能是“再多一個也無傷大雅”，進一步說可能是“說不定還可以從中得到好處”。這正是湄公河地區諸機制存在下去的原因。

湄公河地區的諸多邊機制：

有何異同？

一、湄公河諸多邊機制的共同點

第一，它們都是以湄公河區域為合作伙伴的次區域合作機制，具體來說又是以下湄公河國家（不包括中國）為中心的“合作圈”。如果套用國際經濟一體化及地區主義相關概念的話，湄公河下游國家就是“輪轂”（hub），而域外國家就是“輻條”（spoke）。

第二，耐人尋味的是，作為各種“中心圈”的湄公河下游國家在推進這些多邊合作機制中都存在相對被動的境況，或者說湄公河下游國家不是“動力源”。這表現為合作的倡議大多是由域外國家提出的，合作的進程主要靠域外國家去推動，而湄公河下游國家則主要是配合和跟進，合作的內容以及背后的資金支持也主要由域外國家提供。

以上兩個特點集中呈現了湄公河地區多邊機制普遍存在的“裂口”，即地理上的中心和動力上的中心是背離的。這個“裂口”至少可以解讀為三重涵義：一是湄公河下游國家推進各種機制的意愿和能力不足，換言之“有求于人的”可能更多是域外國家而不是湄公河下游國家；二是域外國家之所以紛紛摩拳擦掌尋求與湄公河下游國家合作，都是各打算盤，其核心是尋求在該地區獲得更大的影響力；三是某個多邊機制的成效，主要取決于其是否能有效彌補這個“裂口”。

第三，所有這些多邊機制都保持著松散靈活的特點，彼此在一定程度上基本保持著交叉性和開放性。與本地區乃至東盟、東亞范圍內的一體化特點相一致，湄公河地區的諸多邊制度，都保留著主權至上、協商一致的基本原則。簡單來說，合作過程中的規矩就是“有事好商量”，這次商量不了就下次再商量，既不存在所謂“少數服從多數”的規則，也沒有說一定要商量得通才行，各成員國也沒有太多這方面的壓力。這個特點跟“東盟方式”（ASEAN Way）是一脈相承的，有著明顯的“弱制度”（Soft Institutions）的特點。與之相關，這些制度剛性不強的諸多邊制度，按道理彼此之間在合作議題、議程上是相互開放而不是封閉的，甚至可以產生匯聚的情況。可以理解的是，這個特點在不同機制形式上表現得并不明顯，因為一般情況下沒有“合而為一”的必要性，基本是保持各自的運行模式。不過，不排除在特殊情況下，某些力量出于某些目的去推進一部分多邊機制進行合并，并對其余的機制產生某些競爭甚至排斥作用。回顧過去東盟“10+3”（東盟+中國、日本、韓國）到“10+6”（東盟+中國、日本、韓國、印度、澳大利亞、新西蘭）再到“10+8”（再加上美國和俄羅斯）的歷史過程，日本提出的所謂“亞洲民主繁榮之弧”以及美國積極推進的“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP），一定程度上都有排斥中國的意圖。從這個角度看，我們要警惕在湄公河地區出現類似的安排。

二、湄公河地區諸多邊機制的差異

第一，基礎不同。諸機制的根基不盡相同，瀾湄機制以大湄公河次區域經濟合作（GMS）為基礎，而GMS合作已經有著二十多年的歷史，在機制建設和合作成效方面已經有了很好的積累。相比而言，日湄、美湄、韓湄和印湄之間的合作基礎和機制化程度基本呈梯次下降趨勢。其中的原因比較復雜，但主要跟地緣毗鄰、共同問題領域（以及由此產生的共同需求或利益）、政府的重視程度和推進力度等因素有關。顯然，作為幾乎是唯一（印度跟緬甸也直接接壤，但至少在這個問題上目前所具有的意義不大）與湄公河地區接壤的中國，在這些方面有著不可替代的優勢。

第二，合作領域的側重點有所不同。瀾湄合作有著政治安全、經濟、社會文化“三位一體”的總體框架，近期內的優先議程主要是互聯互通、產能合作、跨境經濟、水資源、農業和減貧五個方向。日湄合作的重點是官方發展援助以及“價值觀外交”。美湄合作的重點是在“大帽子”（“民主改造”和“重返亞太的戰略前沿”）下，開展具體的功能性合作（環境、氣候、健康、教育、應對毒品和走私等）。韓湄合作的重點是基礎設施、信息通信技術、綠色增長、水資源開發、農業和農村開發、培養人才。印湄合作的重點是自由貿易協定和旅游合作等。

第三，投入存在差異。這種差異主要表現在域外國家對推進區域合作的意愿或決心，以及可能的投入等方面的不同。由于中國對瀾湄機制的定位最高（“命運共同體”），一般預計將會投入最大，推進的速度也將最快。日本在這方面有跟中國“叫板”的意愿和能力，其連年對湄公河地區的巨額資金投入就是證明。美國有點“口惠而實不至”，帽子很大，但實際投入有限。韓國是先建立框架，具體合作能做就做。印度基本還停留在“表態”階段，鮮見實際動作。

湄公河地區多邊制度的競爭：如何脫穎而出？

在湄公河地區多邊制度競爭中，中國若要脫穎而出，需從以下六個方面考慮和著手。

第一，要有準確可行的定位。也就是說，瀾湄機制在我國的全球和周邊戰略中到底處于什么樣的地位，它對當前我國重點推行的“一帶一路”倡議，以及中國—東盟合作關系到底意味著什么？到目前為止，我國有關方面對此并沒有明晰的界定和闡釋，導致的結果便是來自方方面面的猜測、懷疑和擔憂。筆者認為，目前可考慮將瀾湄機制明確定位為大湄公河次區域合作（GMS）的“升級版”，是中國—東盟深化合作的重要組成部分。這樣做既兼顧了外部各方的感受和顧慮，也符合當前我國在本區域推進“一帶一路”建設，率先構建周邊命運共同體的戰略考量。

第二，保持開放、靈活的態度。按照如上所提定位，瀾湄機制是對GMS的升級，兩者之間是自然延伸、升級發展的關系，不存在所謂“另起爐灶”、“此消彼長”的關系，區域內原有的機制、渠道、合作議程、項目安排、研究基礎等方面的內容都可以也應該有效對接和升級。如果不處理好這個問題，很難想象以后瀾湄機制和GMS“雙星閃耀”所導致的機制、成本、項目等方面的混亂狀況。簡單舉例，瀾湄機制每兩年舉行一次領導人會議，而GMS每三年一次，也就是說2017年將會舉行GMS領導人會議，2018年接著舉行瀾湄機制領導人會議，到2020年將同時舉行兩個領導人會議。這種情況是否必要？作用如何？從這個角度看，有關各方很有必要以開放和靈活的心態盡快去研究并推進對接、升級這些機制的工作。

第三，善用獨到優勢，構筑共同利益基礎。從中國方面來說，一方面要充分利用“一帶一路”、亞投行、絲路基金等新框架、新平臺的資源和渠道，突出我國的建設性和領導力。另一方面也要善加利用我國和湄公河下游國家地緣毗鄰的唯一性，資金技術和生產能力的引領性，市場消納能力的吸引性，以及非傳統安全問題領域（如水資源、公共衛生、反恐、打擊毒品和走私等）的緊迫性等不可替代的優勢，與湄公河下游各國構建共同利益網絡，加深相互依賴，以利益共同體的重要基礎構建瀾湄命運共同體。舉例說明，在與瀾湄國家經濟合作中，我國可以在“走出去”之外，更多地考慮“放進來”。如次區域內各國（尤其是緬、老兩國）近年來多次鄭重提出，希望中方放寬大米、玉米等糧食產品進入中國市場的關稅、配額和技術等壁壘限制。我國可利用在市場容量和購買力方面的優勢，統籌考慮放松周邊國家的對華出口額度，切實加深經濟相互依存，這是構建利益共同體的重要基礎。

第四，有所側重，中路突破，重點經營。當前，越南因南海爭端等問題對與我國深化合作不無顧慮。緬甸新政府上臺后諸事未決、挾“略”（中國面向緬甸或印度洋的“戰略”）自重而提高要價，導致我國在面向東南亞方向的周邊戰略布局上，與東路的越南、西路的緬甸，面臨著較多的困難和不確定性。在此背景下，我國不妨采取“多邊搭臺，‘N-X唱戲”的策略，即在多邊機制的框架或名義下，先期選擇與部分成員國就部分條件成熟的領域和項目開展合作，不必勉強等到所有的成員都協商一致才采取推進。這種方式既能有效避開非要等到全體同意才能合作的困境，也因其有著眾多類似先例而降低某些敏感性。具體而言，當前中國與湄公河中路地區的老撾、泰國、柬埔寨三國一直有著較好的政治基礎、戰略需求。因此，“中路突破、撬動兩翼”，應該是我國的一個明智選擇，有助于形成某種壓力來推動緬甸和越南參與其中。近期，尤可考慮對老撾進行重點經營，包括支持老撾做好2016年東盟輪值主席國的相關工作。在與老方充分溝通和老方接納的基礎上，大幅度加強對老撾的投資和援助力度，推進《中老友好合作條約》的商談和簽署等工作，以此來逐步增強對次區域內其他國家的吸引力。

第五，實施早期收獲，形成示范效應。李克強總理在瀾湄機制第一次領導人會議上就推進合作提出了一系列建議以及一攬子承諾，其中包括“雙一百”（100億元人民幣優惠貸款和100億美元信貸額度），在湄公河方向上優先使用2億美元南南合作援助基金，設立瀾湄合作專項基金并在五年內提供3億美元支持中小型合作項目，未來三年將提供1.8萬人政府獎學金和5000名來華培訓名額等“干貨”。當前，我國應與各國共同努力，在各方已經達成的互聯互通、產能合作、跨境經濟合作、跨境水資源合作、農業與扶貧五個優先領域，盡快確立一批“早期收獲”項目，開展切切實實的合作，取得看得見摸得著的成果，形成示范和帶動效應，從而使瀾湄機制在眾多的湄公河多邊機制中脫穎而出。（責任編輯：張凱）