人口老齡化背景下農村養老保險制度研究

唐璇

摘要：湖北省已經在2010年步入了老年型社會，人口老齡化程度越發嚴重的趨勢不可避免。就農村養老問題，新型農村社會養老保險（新農保）所采用的部分累計制是最適合應對人口老齡化的模式，但和其他省市相比，湖北省的新農保在制度層面還存在諸多不足，有改進的必要。同時，在實施層面也可以做出改進來應對人口老齡化。

關鍵詞：人口老齡化；農村養老保險；新農保

中圖分類號：F840.67 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-000-02

一、湖北?。ㄞr村）人口老齡化現狀

國際上通常把人口年齡結構分成年輕型、成年型和老年型三種類型。步入老年型的標準是：0-14歲的人口比重在30以下，65歲及以上人口比重在7以上，老少比在30以上。從表1可以看出湖北省在2010年已經完全步入了老年型。①湖北省老齡辦在“2016年湖北省人口老齡化形勢”新聞發布會上稱：截止2015年12月31日，湖北省65歲及以上老年人口680.59萬，占總人口的11.09%；預計2018年，進入中度人口老齡化社會，到2020年，60歲及以上老年人口1243萬，占總人口比重20.76%。可見，湖北省人口結構的老齡化是不可避免的趨勢，而且會越發嚴重，因此伴隨著人口老齡化產生的養老問題也是個不可避免并且急需解決的難題。

從表2可以看出湖北省鄉村人口老齡化情況明顯比城鎮嚴重，且由于農村的文化因素、經濟因素等限制使得解決農村養老問題較解決城鎮養老問題困難。在二元經濟結構下，有必要分區域解決養老問題。農村養老經歷了從家庭養老到集體養老再到如今社會養老的階段，社會養老主要是通過養老保險實現的，因此選擇并完善一項合適的農村養老保險制度將是解決老齡化危機下農村養老問題的關鍵。

二、人口老齡化背景下農村養老保險制度的選擇與完善

（一）新農保制度是合適的選擇

農村養老保險制度主要三種模式：現收現付制，完全累計制和部分累計制，人口老齡化對這三種模式都有不同程度的沖擊。

1.在現收現付制下，即期平衡模式要求一定時期的繳費與該段時期的支出是相等的。在人口老齡化的背景下，贍養比的上升必然要求繳費率隨人口老齡化的上升而上升，但是由于繳費率具有一定的穩定性和限度，不可能隨人口老齡化一直提高，因此，當人口老齡化達到一定程度時，資金就會出現缺口，制度無法持續。

2.完全累計制是個人生命周期內的資金平衡，即繳費期的繳費總額及其收益等于領取期領取的養老金總額。人口老齡化伴隨的預期壽命延長必然會降低養老保險的給付水平，激發人們的不滿，從而對養老金制度的可持續性造成損害。

3.部分累計制是現收現付制和完全累計制的結合。這種模式下保險金的給付一部分來自現收現付制的籌資方式，一部分來自完全累計制的籌資方式。這種模式雖然會面臨老齡化對兩種制度的雙重挑戰，但由于兩種制度之間有互濟性，故可以動態地適應老齡化的挑戰。

我國2009年公布的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》規定：新農?；鸹I集方式由個人、集體和政府三方承擔；基金個人繳費、集體補助、政府補貼構成；實行社會統籌與個人賬戶相貼合?？梢姡罗r保實際上是采取了部分累計制，是相比之下能較好地應對人口老齡化危機的一種制度。

（二）比較之下的湖北省新農保制度層面的不足與完善

《指導意見》出臺后，各省市均根據實際情況制定了新農保實施辦法。具體的區別表現在繳費標準、補貼方式和基礎養老金標準上。制度設計的好壞將直接影響到參保率的高低、參保持續性、參保人員年齡構成。這些都將在一定程度上影響養老金給付的壓力。通過比較，湖北省養老保險制度設計至少有如下需要改進的地方：

1.繳費檔次設計上：和重慶、內蒙古等省市相比，湖北省的檔次跨度差別不大，不能滿足不同經濟水平的人的繳費需求；和浙江省相比，湖北省缺少可以按月收繳以及根據收入水平變動檔次的機動性，這都將一定程度上影響投保持續性。

2.補貼方式上：和重慶、內蒙古相比，湖北省缺少對長期繳費以及選擇較高檔次繳費標準的農戶激勵機制，且對于殘疾人和困難群體的補貼標準沒有如這兩市一樣做具體規定，這可能會導致湖北省各地方實施標準差距較大，降低新農保的公正性。

3.基礎養老金標準提高或加發方面：湖北省雖然有激勵長期繳費的機制，但規定較為籠統，實施性不強。和重慶、內蒙古相比，缺少對高齡老人、獨生子女父母應有的關懷。

三、應對老齡化的農村養老制度在實施層面的改進方法

除了在制度本身進行改善，在實施環節進行改善同樣可以緩解人口老齡化對農村養老保險帶來的沖擊。

（一）擴大參保人群

1.納入部分分離人群參加新農保

《湖北省新農保實施意見》規定參保的對象為：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。這個劃分標準是以戶籍為限，因此就可能漏掉一些人群。比如原來成建制的墾殖場居民，其雖戶口已經劃成了城鎮戶口卻并沒有納入城保的范圍，他們的生活方式還是農業耕作但卻無法參加農保。再如，一些因征地而轉為城鎮戶口而仍然在農村居住、生活的農民，他們既不能參加農保又不能參加城保。這些分離人群可以劃入參加新農保的范疇，增加養老保險金的籌集來緩解老齡化危機下的給付困難。

2.制定實施細則，激勵潛在人群參保

新農保的實施細則上有漏洞會降低有意向的農民參保率。比如新農保規定60歲以上人群可以直接領取養老金，但其子女必須參保。其中并沒有明確指明是應該由幾個子女參保，子女之間相互推諉最終都沒有參保。還有農村有分家的習俗，分家之后父母和子女經濟獨立、聯系不緊密，這種規定不會促使子女去交新農保，老年人的利益也得不到保障。再如，額定繳費檔次不能隨經濟情況變動，少數人會擔心不能按規定期限繳納養老保險費而投保了低檔次的養老保險或者甚至不投保。因此，只有將規定進一步細致化、貼合農村實際情況，才能吸引有投保意向的潛在人群參保。

（二）提高養老基金的運作能力

1.盡快提高基金管理層次

2009年湖北省有關農村養老保險的文件指出“目前試點階段，基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次，適時實行省級管理?！笨h級管理不僅會加劇各地對個人賬戶資金預防及監督機制的困難，也會增加各地分散管理個人賬戶的成本。在人口老齡化背景下，基金保值增值顯得尤為重要，然而縣級養老金的獨立行政管理會使得基金自我封閉，不利于建立基金的協調機制，降低了基金抵御風險的能力。故在新農保制度已經相對成熟，覆蓋面已經較廣的今天，實在有必要落實逐步提高管理層次這一要務。

2.分散規劃基金運行責任

目前湖北省的新農保養老金全的征收、核算、發放、管理均由縣級機構負責，財政部門只有建議權而沒有處置權，這樣的責任配置不利于監管。建議建立基金征、管、用相分離的體制。值得指出的是，我國將基金的運營交由政府機構負責，這些機構往往是完成政策任務目標，不考慮效率問題，對基金的保值增值造成了極大的傷害。因此可以借鑒智利、新加坡等國外成熟經驗，有條件地分散養老基金到多家市場化管理公司組織投資。

3.建立健全基金運行法規

我國在社會保險法立法層面存在缺失，那么地方性政府規章就應該起到一個補位的作用。然而湖北省目前只有在下發的新農保有關規定文件中零散地提到了養老金的籌集、管理、監管的責任配置，并沒有附帶相關的法律責任。因此，建議可以根據實際情況出臺相關的地方性法規，系統地明確各部門的權利、義務和相關法律責任，防治農保資金的流失或濫用，更好地應對老齡化對基金的需求。

（三）建立農村養老保險的擔保機制

不可否認無論農村養老保險制度何如完善，由于人口老齡化情況的加重，還是可能發生支付危機，當支付危機發生時，中央財政以及省級財政必須肩負起兜底責任。因此，有必要建立針對農村基本養老保險的風險儲備金。具體的辦法可以是：一是中央政府和省級政府從發達地區的財政收入和土地出讓收入提取一部分作為風險儲備金；二是市、縣建立風險儲備基金，并且實行各級風險儲備金的省級農村基本養老基金管理機構集中管理。

注釋：

①湖北省人民政府網站：www.hubei.gov.cn。

參考文獻：

[1]苑梅.我國農村社會養老保險制度研究[M].東北財經大學出版社，2011.

[2]王章華.中國新型農村社會養老保險制度研究[M].中國社會科學出版社，2014.

[3]林寶.人口老齡化與城鎮基本養老保險制度的可持續性[M].中國社會科學出版社，2014.

作者簡介：唐 璇（1995-），女，四川廣元人，學歷：本科，就讀于華中師范大學。