人口老齡化背景下農村養(yǎng)老保險制度研究

唐璇

摘要：湖北省已經在2010年步入了老年型社會，人口老齡化程度越發(fā)嚴重的趨勢不可避免。就農村養(yǎng)老問題，新型農村社會養(yǎng)老保險（新農保）所采用的部分累計制是最適合應對人口老齡化的模式，但和其他省市相比，湖北省的新農保在制度層面還存在諸多不足，有改進的必要。同時，在實施層面也可以做出改進來應對人口老齡化。

關鍵詞：人口老齡化；農村養(yǎng)老保險；新農保

中圖分類號：F840.67 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）010-000-02

一、湖北省（農村）人口老齡化現(xiàn)狀

國際上通常把人口年齡結構分成年輕型、成年型和老年型三種類型。步入老年型的標準是：0-14歲的人口比重在30以下，65歲及以上人口比重在7以上，老少比在30以上。從表1可以看出湖北省在2010年已經完全步入了老年型。①湖北省老齡辦在“2016年湖北省人口老齡化形勢”新聞發(fā)布會上稱：截止2015年12月31日，湖北省65歲及以上老年人口680.59萬，占總人口的11.09%；預計2018年，進入中度人口老齡化社會，到2020年，60歲及以上老年人口1243萬，占總人口比重20.76%。可見，湖北省人口結構的老齡化是不可避免的趨勢，而且會越發(fā)嚴重，因此伴隨著人口老齡化產生的養(yǎng)老問題也是個不可避免并且急需解決的難題。

從表2可以看出湖北省鄉(xiāng)村人口老齡化情況明顯比城鎮(zhèn)嚴重，且由于農村的文化因素、經濟因素等限制使得解決農村養(yǎng)老問題較解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老問題困難。在二元經濟結構下，有必要分區(qū)域解決養(yǎng)老問題。農村養(yǎng)老經歷了從家庭養(yǎng)老到集體養(yǎng)老再到如今社會養(yǎng)老的階段，社會養(yǎng)老主要是通過養(yǎng)老保險實現(xiàn)的，因此選擇并完善一項合適的農村養(yǎng)老保險制度將是解決老齡化危機下農村養(yǎng)老問題的關鍵。

二、人口老齡化背景下農村養(yǎng)老保險制度的選擇與完善

（一）新農保制度是合適的選擇

農村養(yǎng)老保險制度主要三種模式：現(xiàn)收現(xiàn)付制，完全累計制和部分累計制，人口老齡化對這三種模式都有不同程度的沖擊。

1.在現(xiàn)收現(xiàn)付制下，即期平衡模式要求一定時期的繳費與該段時期的支出是相等的。在人口老齡化的背景下，贍養(yǎng)比的上升必然要求繳費率隨人口老齡化的上升而上升，但是由于繳費率具有一定的穩(wěn)定性和限度，不可能隨人口老齡化一直提高，因此，當人口老齡化達到一定程度時，資金就會出現(xiàn)缺口，制度無法持續(xù)。

2.完全累計制是個人生命周期內的資金平衡，即繳費期的繳費總額及其收益等于領取期領取的養(yǎng)老金總額。人口老齡化伴隨的預期壽命延長必然會降低養(yǎng)老保險的給付水平，激發(fā)人們的不滿，從而對養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性造成損害。

3.部分累計制是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全累計制的結合。這種模式下保險金的給付一部分來自現(xiàn)收現(xiàn)付制的籌資方式，一部分來自完全累計制的籌資方式。這種模式雖然會面臨老齡化對兩種制度的雙重挑戰(zhàn)，但由于兩種制度之間有互濟性，故可以動態(tài)地適應老齡化的挑戰(zhàn)。

我國2009年公布的《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》規(guī)定：新農保基金籌集方式由個人、集體和政府三方承擔；基金個人繳費、集體補助、政府補貼構成；實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相貼合。可見，新農保實際上是采取了部分累計制，是相比之下能較好地應對人口老齡化危機的一種制度。

（二）比較之下的湖北省新農保制度層面的不足與完善

《指導意見》出臺后，各省市均根據實際情況制定了新農保實施辦法。具體的區(qū)別表現(xiàn)在繳費標準、補貼方式和基礎養(yǎng)老金標準上。制度設計的好壞將直接影響到參保率的高低、參保持續(xù)性、參保人員年齡構成。這些都將在一定程度上影響?zhàn)B老金給付的壓力。通過比較，湖北省養(yǎng)老保險制度設計至少有如下需要改進的地方：

1.繳費檔次設計上：和重慶、內蒙古等省市相比，湖北省的檔次跨度差別不大，不能滿足不同經濟水平的人的繳費需求；和浙江省相比，湖北省缺少可以按月收繳以及根據收入水平變動檔次的機動性，這都將一定程度上影響投保持續(xù)性。

2.補貼方式上：和重慶、內蒙古相比，湖北省缺少對長期繳費以及選擇較高檔次繳費標準的農戶激勵機制，且對于殘疾人和困難群體的補貼標準沒有如這兩市一樣做具體規(guī)定，這可能會導致湖北省各地方實施標準差距較大，降低新農保的公正性。

3.基礎養(yǎng)老金標準提高或加發(fā)方面：湖北省雖然有激勵長期繳費的機制，但規(guī)定較為籠統(tǒng)，實施性不強。和重慶、內蒙古相比，缺少對高齡老人、獨生子女父母應有的關懷。

三、應對老齡化的農村養(yǎng)老制度在實施層面的改進方法

除了在制度本身進行改善，在實施環(huán)節(jié)進行改善同樣可以緩解人口老齡化對農村養(yǎng)老保險帶來的沖擊。

（一）擴大參保人群

1.納入部分分離人群參加新農保

《湖北省新農保實施意見》規(guī)定參保的對象為：年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保。這個劃分標準是以戶籍為限，因此就可能漏掉一些人群。比如原來成建制的墾殖場居民，其雖戶口已經劃成了城鎮(zhèn)戶口卻并沒有納入城保的范圍，他們的生活方式還是農業(yè)耕作但卻無法參加農保。再如，一些因征地而轉為城鎮(zhèn)戶口而仍然在農村居住、生活的農民，他們既不能參加農保又不能參加城保。這些分離人群可以劃入參加新農保的范疇，增加養(yǎng)老保險金的籌集來緩解老齡化危機下的給付困難。

2.制定實施細則，激勵潛在人群參保

新農保的實施細則上有漏洞會降低有意向的農民參保率。比如新農保規(guī)定60歲以上人群可以直接領取養(yǎng)老金，但其子女必須參保。其中并沒有明確指明是應該由幾個子女參保，子女之間相互推諉最終都沒有參保。還有農村有分家的習俗，分家之后父母和子女經濟獨立、聯(lián)系不緊密，這種規(guī)定不會促使子女去交新農保，老年人的利益也得不到保障。再如，額定繳費檔次不能隨經濟情況變動，少數(shù)人會擔心不能按規(guī)定期限繳納養(yǎng)老保險費而投保了低檔次的養(yǎng)老保險或者甚至不投保。因此，只有將規(guī)定進一步細致化、貼合農村實際情況，才能吸引有投保意向的潛在人群參保。

（二）提高養(yǎng)老基金的運作能力

1.盡快提高基金管理層次

2009年湖北省有關農村養(yǎng)老保險的文件指出“目前試點階段，基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次，適時實行省級管理。”縣級管理不僅會加劇各地對個人賬戶資金預防及監(jiān)督機制的困難，也會增加各地分散管理個人賬戶的成本。在人口老齡化背景下，基金保值增值顯得尤為重要，然而縣級養(yǎng)老金的獨立行政管理會使得基金自我封閉，不利于建立基金的協(xié)調機制，降低了基金抵御風險的能力。故在新農保制度已經相對成熟，覆蓋面已經較廣的今天，實在有必要落實逐步提高管理層次這一要務。

2.分散規(guī)劃基金運行責任

目前湖北省的新農保養(yǎng)老金全的征收、核算、發(fā)放、管理均由縣級機構負責，財政部門只有建議權而沒有處置權，這樣的責任配置不利于監(jiān)管。建議建立基金征、管、用相分離的體制。值得指出的是，我國將基金的運營交由政府機構負責，這些機構往往是完成政策任務目標，不考慮效率問題，對基金的保值增值造成了極大的傷害。因此可以借鑒智利、新加坡等國外成熟經驗，有條件地分散養(yǎng)老基金到多家市場化管理公司組織投資。

3.建立健全基金運行法規(guī)

我國在社會保險法立法層面存在缺失，那么地方性政府規(guī)章就應該起到一個補位的作用。然而湖北省目前只有在下發(fā)的新農保有關規(guī)定文件中零散地提到了養(yǎng)老金的籌集、管理、監(jiān)管的責任配置，并沒有附帶相關的法律責任。因此，建議可以根據實際情況出臺相關的地方性法規(guī)，系統(tǒng)地明確各部門的權利、義務和相關法律責任，防治農保資金的流失或濫用，更好地應對老齡化對基金的需求。

（三）建立農村養(yǎng)老保險的擔保機制

不可否認無論農村養(yǎng)老保險制度何如完善，由于人口老齡化情況的加重，還是可能發(fā)生支付危機，當支付危機發(fā)生時，中央財政以及省級財政必須肩負起兜底責任。因此，有必要建立針對農村基本養(yǎng)老保險的風險儲備金。具體的辦法可以是：一是中央政府和省級政府從發(fā)達地區(qū)的財政收入和土地出讓收入提取一部分作為風險儲備金；二是市、縣建立風險儲備基金，并且實行各級風險儲備金的省級農村基本養(yǎng)老基金管理機構集中管理。

注釋：

①湖北省人民政府網站：www.hubei.gov.cn。

參考文獻：

[1]苑梅.我國農村社會養(yǎng)老保險制度研究[M].東北財經大學出版社，2011.

[2]王章華.中國新型農村社會養(yǎng)老保險制度研究[M].中國社會科學出版社，2014.

[3]林寶.人口老齡化與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性[M].中國社會科學出版社，2014.

作者簡介：唐 璇（1995-），女，四川廣元人，學歷：本科，就讀于華中師范大學。