加拿大油氣管道安全監管與完整性管理借鑒

近年來，我國油氣管道高速建設，陸上油氣管道總里程達12萬 km（不含油氣田集輸管道），覆蓋全國31個省（自治區、直轄市），形成了橫跨東西、縱貫南北、連通海外的油氣管網格局。與此同時，管道生產安全事故時有發生，特別是山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故，更是給全國油氣管道安全生產敲響了警鐘。

為學習借鑒發達國家油氣管道安全管理經驗和先進技術，提高管道完整性管理水平，國家安全監管總局組成油氣管道安全監管與完整性管理培訓團，自2015年9月13—26日赴加拿大進行學習和考察。

加拿大油氣管道安全監管

加拿大現有管道企業約700家，油氣管道總里程約82萬5 000 km（包括集輸管道、長輸管道和城鎮燃氣管網），其中大口徑長輸管道約10萬5 000 km，干線管道約70條（包括31條油品管道和39條天然氣管道），形成了一個貫通加拿大東西、有效連接北美地區的管網系統。其分布情況如圖1所示。

機構設置

在加拿大，由聯邦政府能源主管部門負責對省際和跨國油氣管道的建設和運營進行監管，各省（區）能源主管部門負責對省（區）內油氣管道的建設和運營進行監管。

聯邦管理機構。國家能源委員會（NEB）是加拿大跨省油氣管道行業主管部門。其為加拿大自然資源部下設的獨立機構，負責對跨省油氣管道的建設和運營進行監管。

加拿大職業安全健康中心（CCOHS）作為非營利性聯邦機構，代表政府、企業和勞工三方，致力于解決油氣管道建設、運營過程的職業安全健康問題。

加拿大運輸安全委員會（TSB）與國家能源委員會合作推進管道運輸安全，識別安全缺陷并提出建議。

加拿大交通部（TC）依據《可通航水域保護法》，負責確保可通航水域不被油氣管道施工、運營的內河基礎設施所阻塞。

加拿大自然資源部（NRC）依據《聯邦爆炸物法》，監管施工期間炸藥的使用情況。

加拿大環境部（EC）依據《瀕危物種法》，禁止油氣管道在建設、運營中破壞關鍵棲息地；依據《候鳥法》，禁止有害物質流向候鳥成群的水域或候鳥經常出沒的地區；依據《加拿大環境保護法》，對可能需要進行清淤工作海域的處置工作進行許可。

加拿大漁業和海洋部（FOC）依據《漁業法》，負責棲息地保護和污染防治。

加拿大印第安人和北方事務部（INAC）依據《印第安法》，負責保護原著居民的土地不被油氣管道所影響。

加拿大運輸安全委員會（TSB）與國家能源委員會（NEB）合作推進管道運輸安全，識別安全缺陷并提出建議。

省（區）管理機構。依據加拿大各省（區）立法，各省（區）能源主管部門負責對轄區內油氣管道的建設和運營進行監管。

法規體系

聯邦制定了一系列法律法規來規范油氣管道安全監管，包括法律、法規、規范性文件、指南等多層次，部分法律法規如圖2所示。

各省（地區）通過立法，制定轄區內油氣管道安全監管的法律法規，以阿爾伯塔省為例，包括法律、法規、指令、指南等多層次，部分法律法規如圖3所示。

安全監管主要做法

加拿大將油氣管道作為國家的“第五大”交通運輸方式，上升到國家經濟和能源戰略高度進行管理，形成了部門分工明確、權責明晰、政企公眾溝通協調的管理體制和機制。

在油氣管道的“全生命周期”中，加拿大從油氣管道的規劃（設計）、公共聽證、建設、運行、應急、事故調查、廢棄等各方面，均有明確的部門負責，以經過阿爾伯塔省的省級或跨國油氣管道為例，安全管理體制如圖4所示：

規劃（設計）。在管道規劃（設計）階段，國家能源委員會就建設項目遵守CSA Z662《油氣管道系統》技術要求的情況進行監管，對建設項目環境影響評估進行審核。

公眾聽證是油氣管道規劃階段一個重要環節。管道建設單位向國家能源委員會提交建設申請后，國家能源委員會負責組織建設單位、管道項目涉及原住民、土地所有者以及其他利益相關方進行公開聽證。

聽證會后，國家能源委員會會對建設項目出具聽證結果，其中部分帶有附加條件，只有在附加條件得到滿足后才被視為通過聽證，建設單位方可開展下一階段工作。

國家能源委員會設置了聽證參與資助基金，對參與聽證的人員進行必要的資助，保障所有利益相關方都能參與聽證。

建設。在管道建設階段，國家能源委員會將對項目許可時所列附加條件的落實情況進行核查；加拿大職業安全健康中心以及阿爾伯塔省就業、技能、培訓和勞工部，負責對建設期間的職業安全健康事宜進行監督檢查。

運行。在管道運行階段，國家能源委員會和阿爾伯塔省能源監管局將定期進行檢查和審計，若在檢查和審計中發現重大隱患，有權要求管道公司停止油氣輸送，直到隱患消除；加拿大職業安全健康中心以及阿爾伯塔省就業、技能、培訓和勞工部負責對運行期間的職業安全健康事宜進行監督檢查。

應急。國家能源委員會和阿爾伯塔省能源監管局在管道規劃設計階段便介入應急管理，對企業應急預案進行審核。油氣管道發生事故后，阿爾伯塔省能源監管局將派出事故現場應急支持團隊協助企業開展應急處置。

事故調查。事故調查工作通常由國家能源委員會牽頭開展，但在加拿大運輸安全委員會介入時，便由后者牽頭。加拿大運輸安全委員會主要負責調查事故原因、辨識安全缺陷、提出安全對策、發布調查報告；國家能源委員會主要負責調查事故企業是否遵循了監管要求，并評估相關規章是否需要進行修訂。

廢棄。國家能源委員會負責管道的廢棄監管工作，規定管道企業對管道進行廢棄處理前須向其提出申請，一般提前一年申請，國家能源委員會將組織公開聽證，確保管道的廢棄符合安全、環保要求，使各方權益得到保障。

行業協會及其作用

加拿大行業協會通常由專職人員、科研院所和企業專業人員共同組成，均是非政府機構。主要負責組織制（修）定行業標準，為企業從業人員提供教育培訓、安全咨詢和技術支持。

加拿大主要油氣管道行業協會有加拿大能源管道協會、 加拿大標準協會等。其中加拿大標準協會組織制訂的CSA Z662《油氣管道系統》標準，覆蓋了設計、建設、運行、維修、廢棄等油氣管道全生命周期的各個階段。該標準每四年修訂和發布一次，最新版本為2015年版，管道企業會充分參與標準修訂過程。

加拿大管道完整性管理實施情況

從20世紀80年代起，加拿大管道企業著手開展管道完整性和風險分析等方面的研究。通過持續研究和實踐，在CSA Z662《油氣管道系統》中引入了完整性管理的要求，作為加拿大油氣管道企業開展完整性管理工作的依據。

管道完整性管理（PIM）是一個動態循環過程，大體分為四個步驟：制訂計劃、執行計劃、實施總結、監控改進，即遵循PDCA循環，形成較為嚴密的閉環管理。實現這四個步驟的途徑包括制定政策、確定目標、管理支持、明確職責、培訓人員、編制技術要求和程序說明書等。

管道完整性管理現狀

完整性管理監管部門主要有加拿大運輸安全委員會、國家能源委員會以及其他聯邦機構和一些省級能源主管部門。

法規要求。聯邦政府和省級監管機構都針對管道完整性管理作出了具體規定，并明確要求加拿大境內管道嚴格執行CSA Z662《油氣管道系統》。

CSA Z662《油氣管道系統》是加拿大油氣管道的核心標準，被譽為“油氣管道的圣經”。該版標準包括17章和14個附錄，其中附錄A安全和損耗管理系統、附錄B管道系統風險管理指南、附錄E液態烴管道泄漏檢測推薦規程、附錄N管道系統完整管理程序指南等，對油氣管道安全和完整性管理提供了具體要求和實施指南。特別是附錄N管道系統完整性管理程序指南，雖為非強制性附錄，但在有些省內則要求管道企業強制執行。

標準體系。除執行CSA Z662《油氣管道系統》外，加拿大管道一般也參考美國的兩部油氣管道完整性管理標準，即ASME B31.8S《輸氣管道完整性管理》和API 1160《危險液體管道系統的完整性管理》，但兩處標準要求不一致時，則以CSA Z662《油氣管道系統》為準。此外，還有相關配套的標準予以支撐。

技術保障。加拿大已開發了多套成熟的商用風險評價軟件，如C-FER公司開發的PIRAMID軟件，能夠對管道數據進行深度分析并進行定量風險評估。同時，多家技術服務公司在管道檢測（包括內檢測、陰極保護監測、河流穿越檢查、傾斜穩定性評估、缺陷開挖和評估等）、泄漏檢測、遠程自動控制、飛機巡線等多個領域開展了深入研究，取得了豐富的成果。

企業完整性管理實施情況

安橋公司。在實施過程中，該公司逐步建立了技術體系，主要包括開展完整性管理的條件、完整性管理支持技術、完整性管理實施方式、建立管道專業數據庫、配備管理及檢測設備、明確管理職責與分工、完善管理體系文件和標準法規等。該公司的管理方案是基于管道全生命周期并在應用風險控制措施的基礎上建立起來的，控制措施從一開始就與防控風險結合在一起，通過持續不斷的監控和改進，確保管道安全可靠運行。

橫加公司。該公司是北美最大的天然氣管網公司。該公司每年開展管道內檢測和管道試壓評價工作，并對已實施內檢測的管道在檢測周期內進行開挖驗證，以確認再次檢測周期。公司根據下一年的內檢測計劃來合理安排數量以滿足內檢測的需求，使用自己開發的風險評價軟件，每年對管道進行一次風險評估。管道完整性管理部門根據風險評估結果更新完整性管理方案，并提出下一年度管道維修計劃。

中加油氣管道管理對比分析

油氣管道安全監管機制對比

加拿大油氣管道安全管理工作形成企業負責、政府監管、行業自律、研究機構和技術服務機構提供支撐的工作機制。

我國安全生產工作管理理念與監管機制與加拿大基本一致，努力建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制，但仍存在企業承擔主體責任不強、政府監管過多、行業自律薄弱等突出問題。

油氣管道安全監管體制對比

加拿大國家能源委員會和省級能源主管部門分別主管跨省油氣管道和省內油氣管道安全生產工作，兩級能源主管機構不存在上下級領導關系，各自擁有獨立的管理權，其他有關部門依法履行相應監管職責，實現了管道的全生命周期安全監管體制。

我國油氣管道的主管部門是國家能源局，省級能源主管部門和設區的市（縣）級人民政府指定的部門主管本行政區域的管道保護工作，業務上存在指導關系，質檢、安監等部門分別行使特種設備監管和建設項目“三同時”審查、事故調查職責。目前國內油氣管道安全主要注重事前和事后監管，事中監管缺失較為嚴重。

油氣管道安全監管法規對比

加拿大油氣管道安全監管在國家和省（地區）兩個層面進行立法，適用范圍明確，并制定了法規、規范性文件、指南等多個層次的管理規定與之配套，形成了完善的管道安全監管法律法規體系。

《石油天然氣管道保護法》是我國油氣管道安全監管的“基本法”，但是自2010年發布后，一直沒有制定配套的行政法規或部門規章，法中的原則規定因缺乏實施細則難以落實，出現了地方主管部門不明確、職責模糊等問題，給油氣管道安全監管帶來困難。

油氣管道標準規范對比

加拿大油氣管道標準由行業協會和專業學會組織制定，是推薦性標準，聯邦和各省能源監管機構通過援引標準的形式將其作為監管依據并要求管道企業強制執行。標準的制定過程均由行業協會和專業學會主導，管道企業充分參與其中。

我國油氣管道標準規范多由政府部門牽頭組織制定，分為強制性和推薦性標準，包括國標（GB）、石油（SY）、安全（AQ）、特設（TSG）等多個門類，不同部門和專業標準化委員會管理上述標準，職責不清、分工不明、各行其是，缺乏統一、有序、有效的協調機制。標準的管理單位、制定單位與實施單位脫節，新老標準往往交叉重復、相互矛盾。

管道完整性管理對比

加拿大目前已形成了完善的管道完整性管理體系。我國管道完整性管理起步較晚，在國家安全監管總局的推動下，GB 32167-2015《油氣輸送管道完整性管理》于2015年10月發布。

建議

推動企業落實主體責任

強力推動企業落實安全生產主體責任，建立管道企業定期向政府有關部門報告安全運行情況、向社會公布風險狀況等相關制度，做到“五落實五到位”（落實“黨政同責”要求、落實安全生產“一崗雙責”、落實安全生產組織領導機構、落實安全管理力量、落實安全生產報告制度；做到安全責任到位、安全投入到位、安全培訓到位、安全管理到位、應急救援到位）。

依法履行政府監管職責

盡快建立完善職責清晰、分工明確、科學有效的油氣管道全生命周期安全監管體系。

建立統一管理的標準體系

將分散于有關部門的安全標準實施歸口統一管理。盡快研究制定管道廢棄處置等方面的標準，建立與國際接軌并且符合我國發展實際的管道安全標準體系。

發揮行業協會及相關機構的作用

發揮行業協會在標準制定、先進技術推廣和成熟經驗分享等方面的作用，引導建立行業自律機制，督促管道企業自覺加強和改進安全生產工作。鼓勵相關機構開展管道安全前沿技術研發，著力解決管道泄漏實時檢測、精確定位、管道腐蝕、材料缺陷、內檢測與數據分析等方面存在的問題，提高風險防控水平。

推行管道完整性管理

全面推行管道完整性管理，加強管道完整性管理對標、采標和技術交流工作，及時更新相關技術和管理方法。

持續深入開展油氣管道安全監管交流培訓

繼續開展油氣管道安全監管業務交流培訓，堅持“走出去、請進來”，學習借鑒發達國家的先進理念和有效做法。

山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故：2013年11月22日10時25分，位于山東省青島市經濟技術開發區的中國石油化工股份有限公司管道儲運分公司東黃輸油管道泄漏原油進入市政排水暗渠，在形成密閉空間的暗渠內油氣積聚遇火花發生爆炸，造成62人死亡、136人受傷，直接經濟損失7億5 172萬元。

編輯 秦運巧