PPP模式亟待政府“用兵有道”

文 《法人》見習(xí)記者 羊朵

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PPP模式亟待政府“用兵有道”

文 《法人》見習(xí)記者 羊朵

推廣應(yīng)用PPP不是簡單的項目融資，既涉及理念的轉(zhuǎn)變、體制機制的變革，還面臨優(yōu)化法律環(huán)境等一系列規(guī)范化問題

在過去的兩年多中，中國各級政府在推動PPP模式（Public Private Partnership，即政府與社會資本合作模式）所投入的精力有目共睹。在經(jīng)濟持續(xù)下行的大背景下，這一模式在2016年所被寄予的期望有增無減。

隨著政策障礙的逐步破除，PPP模式的“政策窗口期”漸漸度過，越來越多的項目進入啟動實施階段，一系列后續(xù)問題凸顯的考驗隨之而來。在年初的中國PPP百人沙龍首屆高峰論壇上，財政部金融司司長孫曉霞就表示，PPP模式只是“萬里長征的第一步”，推廣應(yīng)用PPP不是簡單的項目融資，既涉及理念的轉(zhuǎn)變、體制機制的變革，以后還面臨優(yōu)化法律環(huán)境等一系列規(guī)范化問題。

不過，政府并非PPP項目中唯一的參與方。PPP項目由于其天然的項目特殊性，在運作體系中參與方諸多，包括社會資本方、融資方、專業(yè)機構(gòu)、承包商等在內(nèi)的各方都存在著許多不可控因素，各個國家在實踐過程中也都遭遇到由此引發(fā)的問題。置身于PPP項目參與各方之中，政府如何尋找角色定位以及發(fā)揮功能成為課題。

“政府部門也在積極參加各種培訓(xùn)，來惡補PPP專業(yè)知識，但是需要花費大量的精力和時間。”伯昂（北京）咨詢有限責(zé)任公司董事長崔麗君告訴《法人》記者，這將是一個漫長的學(xué)習(xí)過程，也并非政府管理機構(gòu)所擅長與亟須。

由此看來，如何協(xié)調(diào)和調(diào)動各方機構(gòu)的積極性，運用和管理好專業(yè)機構(gòu)來幫助項目落地，找到切實可行的“用兵之道”才是政府需要建設(shè)的能力。

“落地難”有所改觀

4月25日，財政部PPP中心通過媒體發(fā)布了PPP綜合信息平臺項目庫季報。季報中顯示，截至2016年3月31日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目7721個，總投資87802.47億元。而在財政部發(fā)布兩批示范項目中，處于采購和執(zhí)行階段的示范項目分別占18%和32%。

“也就是說財政部示范項目的近期可簽約率近期內(nèi)有望達到50%。”普華永道企業(yè)融資與并購部業(yè)務(wù)總監(jiān)陸遙據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)告訴《法人》記者，相比于2015年不足20%的簽約率，目前的PPP項目“落地”情況已經(jīng)有了很大改觀。

總體來說，納入示范項目庫的簽約率較高，比如納入財政部和省級示范項目庫的，達到了37%。而從市場反應(yīng)看，可以看到越來越多的項目開始進入公開的篩選投資人階段。

陸遙對率先啟動實施的PPP項目進行了總結(jié)，他認(rèn)為這些項目有著相類似的特點：“一是項目，準(zhǔn)備充分已經(jīng)簽約落地的PPP項目從項目發(fā)起大都經(jīng)過了1年甚至更長時間的準(zhǔn)備，其中政府、投資者做了大量前期工作和實踐摸索，現(xiàn)在落地大都是水到渠成；二是行業(yè)分布明顯，大都分布在生態(tài)環(huán)保、市政工程和交通等領(lǐng)域，這些都是PPP運用較為成熟，政策邊界比較清晰的領(lǐng)域。” 在他看來，PPP項目的推動因素來自政策逐漸清晰化、項目的質(zhì)量改善和融資環(huán)境改善的共同作用。

不過，伴隨著相對樂觀的整體發(fā)展情況，各省級平臺庫里的PPP項目簽約率較低，區(qū)域也不平衡的現(xiàn)象難以忽視。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前各省級平臺庫中，超過5%簽約率的僅有5個。而具體到PPP項目推進層面，熱點行業(yè)領(lǐng)域的差異、區(qū)域冷熱的差異、項目履行效果的差異將會長期存在。

“以往大家更關(guān)注簽約或者項目的落地。”崔麗君指出，政府管理能力的建設(shè)其實影響到了PPP的落地，而在建成落地的過程中會暴露出眾多問題，反過來看，都有可能是政府管理能力在影響落地。

不可或缺的專業(yè)機構(gòu)

在亞洲開發(fā)銀行2011年委托的一項關(guān)于PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域運用環(huán)境的研究中，對包括中國在內(nèi)的12亞太地區(qū)發(fā)展中國家和地區(qū)以及4個標(biāo)桿國家進行了國際比較。在衡量基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目長期可持續(xù)性的六項能力指標(biāo)中，中國在與公共部門能力相關(guān)的指標(biāo)排名靠后。

“政府在PPP項目中存在能力與社會資本不對等的現(xiàn)象。” 陸遙告訴《法人》記者，在實踐領(lǐng)域，為配合政府PPP能力建設(shè)，經(jīng)驗豐富的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)從項目識別和準(zhǔn)備階段即介入，協(xié)助政府完成財政承受能力評價、物有所值論證、架構(gòu)設(shè)計、實施方案編制、PPP采購等工作，協(xié)助政府解決PPP推進過程中的問題。

對此，崔麗君也有同樣的感受，中國政府與其他新興市場國家一樣面臨著同一個問題，就是在接受、學(xué)習(xí)PPP模式時，對于相關(guān)的基礎(chǔ)知識尚未完全過關(guān)。

目前的現(xiàn)實情況是，由于PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展剛剛起步，實踐中缺乏充足的案例和數(shù)據(jù)積累，再加之地區(qū)差異、項目環(huán)境的不同，對地方政府而言，普遍缺乏成熟的PPP項目政府管理經(jīng)驗，也無法有針對性地進行PPP政府管理能力建設(shè)。

從PPP模式知識培訓(xùn)的風(fēng)生水起不難看出各地政府在提升知識架構(gòu)上的努力。而在崔麗君看來，相對于PPP知識培訓(xùn)，政府部門與擁有專業(yè)PPP知識與經(jīng)驗的人員進行溝通，不僅能快速了解PPP的相關(guān)知識，而且能準(zhǔn)確地獲取PPP項目的重點和難點。

“隨著PPP相關(guān)政策逐步落地，PPP項目實施經(jīng)驗累積，地方政府也會逐漸構(gòu)建與PPP項目經(jīng)驗相稱的公共部門PPP管理能力，推動PPP項目的蓬勃發(fā)展。”陸遙同時強調(diào)，政府通過聘請第三方專業(yè)機構(gòu)，用專業(yè)的咨詢服務(wù)去補齊專業(yè)能力的不足，不僅不會影響PPP項目的執(zhí)行，反而將從專業(yè)性上更好的豐富PPP項目的實踐，提高項目推進效率。

專業(yè)機構(gòu)的“喜與憂”

“在PPP項目中，政府越來越認(rèn)可和重視顧問咨詢機構(gòu)的作用，但也確實能感受到有些不知道怎么管。”北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥向《法人》記者坦言，政府目前還處于學(xué)習(xí)時期，處理得好壞也都屬正常。

對于第三方專業(yè)機構(gòu)的使用，中國政府部門一直以來都在不斷摸索之中。崔麗君指出，“目前PPP項目中所涉及的專業(yè)領(lǐng)域，市場中的專業(yè)機構(gòu)其實都可以覆蓋，也是符合市場資源自由配置的” 。

而依據(jù)普華永道的業(yè)務(wù)發(fā)展來看，其所服務(wù)的政府類客戶正逐步增多，涉及到的服務(wù)項目也更加多樣，如PPP政策頂層設(shè)計、項目實施方案制定、投資人采購、以及交易實施后的績效評價等。對此，陸遙表示：“我們認(rèn)為政府在越來越重視專業(yè)咨詢服務(wù)機構(gòu)的作用，理解優(yōu)秀機構(gòu)為項目的帶來的價值，并有效利用專業(yè)的顧問服務(wù)提升科學(xué)決策水平。”

伴隨著政府對PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)的重視，機構(gòu)數(shù)量如雨后春筍滋生而出，市場亂象和酸甜苦辣都隨之而來。

“政府委托了咨詢機構(gòu)之后，在項目之中的參與程度不深、積極性不夠，主要依靠咨詢機構(gòu)來推動，但是畢竟咨詢機構(gòu)沒有很多必要的權(quán)力。”大成律師事務(wù)所高級顧問楊關(guān)善在接受《法人》記者采訪時表示，PPP項目涉及的公共利益眾多，相關(guān)決策需要各部門的共同論證，資訊機構(gòu)在缺少支持的情況下得出的文件可能沒有經(jīng)過論證，帶來一系列后續(xù)問題。

而一位不愿透露姓名的PPP顧問機構(gòu)負(fù)責(zé)人則向《法人》記者表示，如今許多省、市甚至區(qū)政府都開始建立自己的“資訊公司庫”，對此他提出了自己的質(zhì)疑：“無論是對政府還是咨詢公司，這都可能造成了很大的成本浪費。咨詢機構(gòu)對于這種信息沒有有效的渠道獲取，只能依靠固定的人力投入來進行‘盯梢’。在一些地區(qū)，沒有入庫就無法參與工作，原來搞資質(zhì)大家反對，現(xiàn)在卻是在實踐中設(shè)置了門檻，這其中可能會滋生出市場的混亂和尋租空間。對于這個問題，咨詢公司可能投訴無門。”

對于法律顧問機構(gòu)在PPP項目中的處境，楊關(guān)善則語重心長地表示“參與起來很難、很尷尬”。一般來說，律師在PPP項目中的參與都由咨詢機構(gòu)引入，雙方都會考慮成本問題。“到最后，律師費的報價往往都有可能成為選擇的最重要考慮因素。”

“律師所做的招標(biāo)文件和項目合同等文件，都需要政府研究決策，也必須以方案為準(zhǔn)”。然而，據(jù)楊關(guān)善了解，在實踐中，部分地方政府的PPP項目可能已經(jīng)進入招投標(biāo)環(huán)節(jié)卻仍沒有確定的實施方案。

在價格敏感的PPP項目中，“報價”在某些政府眼中也成為了選擇專業(yè)咨詢機構(gòu)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

“市場上甚至出現(xiàn)了10萬元一個方案設(shè)計的收費。”崔麗君對于出現(xiàn)的市場亂象有些哭笑不得，“一個項目一般需要六個月，至少配備五個人，而10萬元我連一個人都養(yǎng)不起。這么低的價格是不可能的。”

溝通能力成短板

“政府管理機構(gòu)能力建設(shè)已從內(nèi)、外部能力建設(shè)兩方面展開。然而，一個貫穿全程、融入各個環(huán)節(jié)且十分關(guān)鍵的內(nèi)部能力建設(shè)卻被人們忽略了，那就是溝通能力建設(shè)。”崔麗君告訴《法人》記者，這一能力的缺乏和不足可謂是當(dāng)前PPP項目管理過程中的阿喀琉斯之踵。

PPP項目中，前期的項目識別與開發(fā)階段為項目最終的成敗打下了基礎(chǔ)。而這一階段中，專業(yè)咨詢機構(gòu)的選擇成為關(guān)鍵。在實踐中，政府往往在選擇咨詢機構(gòu)時陷入兩個陷阱：一是低價，二是盲目追求知名度。

“在對咨詢公司的選擇時，價格并不重要，經(jīng)驗才是最重要的要素，政府不應(yīng)‘畫地為牢’。”金永祥對《法人》記者強調(diào)，市場應(yīng)成為政府選擇咨詢機構(gòu)的依據(jù)。

一般來說，當(dāng)前政府對專業(yè)咨詢顧問的選擇，直到PPP項目招標(biāo)時才開始，而前期往往缺乏與專業(yè)咨詢顧問的溝通。崔麗君告訴《法人》記者，這使得當(dāng)前政府在選擇咨詢顧問時，對其專業(yè)能力難以有充分的認(rèn)識，進而可能出現(xiàn)單純依據(jù)咨詢公司知名度進行選擇的現(xiàn)象。“這恰是缺乏溝通所導(dǎo)致的后果。”

對此，她建議政府部門在選擇專業(yè)咨詢顧問的環(huán)節(jié)上，通過完善溝通機制、溝通渠道和溝通方式來加強自身溝通能力的建設(shè)。具體可以通過專門部門長期維護與專業(yè)咨詢顧問的溝通，定期安排座談，為日后做儲備。

此外，項目進入采購與招標(biāo)階段，政府能否拿到最優(yōu)方案需要通過提高招投標(biāo)環(huán)節(jié)的競爭性來促成。

“目前政府在這一環(huán)節(jié)缺少溝通，對于招標(biāo)需求的營銷與宣傳較少，這使得投標(biāo)方數(shù)量不足、沒有達到競爭性招標(biāo)的情況時有發(fā)生，無法判斷是否物有所值。”崔麗君認(rèn)為，這不僅減少了政府的選擇空間，也面臨著項目成本增加的風(fēng)險。擴大自身的宣傳范圍，營造充分競爭的磋商環(huán)境，同時，應(yīng)提升招標(biāo)宣傳內(nèi)容的吸引力，以增強招標(biāo)宣傳的力度。

而在最后的執(zhí)行與監(jiān)管階段，不良的溝通所導(dǎo)致的后果“輕則延遲，重則終止”。這一階段合同管理對于項目進度、成本和質(zhì)量的管理最為重要。

據(jù)崔麗君介紹，當(dāng)前，政府部門一般是按照匯報、考察的形式進行管理，但是監(jiān)管方存在專業(yè)技術(shù)水平的局限性，很難發(fā)現(xiàn)其中的具體問題。因此，實施和監(jiān)管需要由不同領(lǐng)域的其他基建部門比如水利、交通等部門來進行基礎(chǔ)技術(shù)性監(jiān)管，加強對施工技術(shù)流程的溝通，進而對項目進度、成本和質(zhì)量實施有效監(jiān)管。

“如果要強調(diào)公平性的話，也需要第三方機構(gòu)來進行監(jiān)管。”崔麗君表示，三層監(jiān)督是最為完善的體系。

溝通并不僅僅止于對話交流，PPP項目中的溝通在崔麗君看來源自三方面：機制、渠道和方式：“我們建議PPP項目管理機構(gòu)在溝通機制上，要制定標(biāo)準(zhǔn)；溝通渠道上，要借力科技；溝通方式上，要體現(xiàn)藝術(shù)。”