基于網絡治理的我國西南地區國際河流水能開發跨境合作機制研究

王　騰，鄧　瑪，馬淼森

(河海大學 商學院，南京　211100)

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基于網絡治理的我國西南地區國際河流水能開發跨境合作機制研究

王騰，鄧瑪，馬淼森

(河海大學 商學院，南京211100)

摘要：基于網絡治理理論，結合開發現狀，重點分析了我國西南地區國際河流水能開發跨境合作的網絡治理結構，并以此為基礎提出了互動與整合兩大機制及具體執行體系，以期為西南國際河流水能開發跨境合作實踐提供理論依據。

關鍵詞：網絡治理；國際河流；水能開發；合作機制

我國西南地區國際諸河水能資源蘊藏量豐富，達25 674×104kW，同時具備河道落差大、干流水能資源開發價值大、水能資源集中及綜合開發利用目標單一等特點[1]。開發水能是我國西南地區及其相關國家脫貧致富和可持續發展的解決方案之一[2]。但是，開發面臨著兩方面的挑戰：一方面是環境影響及環境跨境影響，來源于移民遷移、水文形勢變化、水電工程建設以及水壩截流等[3]；另一方面是國際政治力量的影響，例如中緬合作開發的密松水電站就因種種原因被擱置。這兩大挑戰使得我國西南地區國際河流水能開發合作舉步維艱。

國內的研究多是針對我國參與推動西南地區國際河流水能開發合作的戰略思考[4]和外部性問題[5]以及水能開發合作的可行性與實現路徑[6]等，但系統地進行國際河流水能開發合作機制研究的還不多見。

網絡治理是網絡中多元主體之間相互合作、協調的過程，以實現社會資源有效的整合與利用為目標[7-8]。作為一種新的公共管理模式，它在動態化、多樣化和復雜化的我國西南地區國際河流水能開發新形勢下能發揮出重要的功效[9]：將水能開發合作理解為多元主體之間的博弈，為我國西南地區國際河流水能開發合作機制的研究開辟了新路徑。本研究結合現狀，對網絡治理理論框架進行創新，分析西南水能開發跨境合作治理環境、目標與結構，提出具體的合作治理機制，以期為我國水能開發跨境合作提供理論依據。

1水能開發跨境合作網絡治理理論框架的構建

過去學者提出的網絡治理的理論框架均由治理環境、治理機制與治理目標3個部分組成，其中治理環境包括需求不確定性、任務復雜性、交易頻率與資產專用程度4重維度組成[10-11]。但是，在當今動態化、復雜化的水能開發合作中，依靠分析傳統的治理環境來提出治理機制的模式已難以滿足需求。我國西南地區水能開發合作已上升到戰略的層面：一方面，水能開發是實現國際河流周邊地區經濟發展的戰略選擇；另一方面，也是實現國際河流周邊國家電力戰略轉型的必要途徑。因此，本研究引入“環境—戰略—結構”的戰略邏輯思維[12]，并對網絡治理的環境、戰略目標、結構、機制等方面已有的研究成果進行歸納總結，從戰略視角對我國西南地區國際河流水能開發跨境合作網絡治理框架進行調整。

如圖1所示，我國西南地區相鄰國家發達程度、合作動機及發展模式的差異以及生態問題、國際力量的博弈等因素導致了治理環境需求的不確定性。境內水能開發引起的國際反應以及對外水能合作出現的干預是目前水能開發面對的兩大現實問題，具有任務復雜性的特點。各國之間邊界的屏蔽效應阻礙了信息、知識、技術及人才之間的交流，增加了水能開發的資產專用程度。交易頻率促使專用資產與隱喻知識在持續互動中發展，深化了水能開發跨境合作主體之間的信任，提高了合作的穩定性。因此，西南水能開發跨境合作的網絡治理環境具有4重維度。本研究在此基礎上提出了水能開發合作的治理目標。

圖1　我國西南地區國際河流水能開發跨境合作

創造流域各國經濟發展的戰略機遇是水能開發重要的戰略意圖。隨著周邊發展中國家對能源需求的增大，圍繞著國際河流展開的水能合作開發成為一種趨勢，為我國與周邊國家經濟發展與產業升級提供了良好的戰略機遇[13]。因此，協調、維護[14]與創造是我國西南地區國際河流水能開發的治理目標。

2跨境合作網絡治理結構的構建

2.1網絡治理結構模式

根據代理人的特征將網絡治理劃分為共享網絡治理、領導網絡治理及行政網絡治理3種結構模式[15-16]。一方面，水能開發合作治理環境中的資產的專用性、高的交易頻率以及治理目標中的協調與創造等因素對一種開放的、成員高度參與的開發合作治理結構提出了訴求；另一方面，治理環境中需求的不確定性、任務復雜性以及目標中的維護則需要一種相對集權的結構予以支持。依據威勒關于利益相關者的分類方法以及Clarkson關于緊密性維度的劃分，將水能開發跨境合作網絡治理主體分為社會性利益相關者與次要社會性利益相關者。前者包括政府、公眾、水電企業；后者包括非政府組織與河流管理委員會。

一方面，水能開發跨境合作體現出一種分權與高度參與的結構模式：中國與西南各鄰國政府通過外交互動，就水能開發合作進行協商，達成共識，增進互信，保障公眾的基本權益，監管并支持水電企業在我國西南地區國際河流進行水能開發合作，同時公眾之間的文化交流是改善和加強與周邊國家關系的重要舉措。此外，合作方通過一定的渠道參與水能開發決策與監督，提出自身利益的訴求，可提高開發的合理性。水電企業是水能開發的主力軍，應在參與國政府的支持與監督下開展水能開發，并與當地政府建立友好的合作伙伴關系，同時與其他國家水電企業開展合作與技術交流，以達到互利共贏的目的。河流管理委員會主要工作是參與決策，協調水能開發過程中出現的沖突并對水電企業水能開發建設過程進行監督。非政府組織為分散的公眾直接參與水能開發的協商、監督提供重要載體與平臺。

另一方面，水能開發跨境合作的代理人存在于網絡外部，對網絡進行集權模式的監管。應由相關國家政府以及我國西南地區國際諸河管理委員會及非政府組織共同組成一個地區水能開發最高行政管理部門，對水能開發合作進行監管，并對水能開發合作網絡的維護與運行承擔重要的責任。例如，在處理水能開發引起的環境影響及跨境影響問題時，行政管理部門扮演仲裁者的角色，判定環境影響的主要責任人，并確定其向造成損失的國家進行一定程度的補償。圖2為我國西南地區國際河流水能開發跨境合作網絡治理結構。

圖2　我國西南地區國際河流水能開發跨境

2.2網絡治理機制

共享型與行政型治理結構是辯證統一的，是在國際河流水能開發合作治理環境中實現治理目標的兩種不同的結構模式。共享型治理結構中不同的主體共同參與水能開發決策、建設及經營，因此互動機制[11]是實現主體間密切聯系、推動網絡成員之間的合作與協調的主要機制。具體的執行機制包括不同主體間的協商機制與非政府的參與機制。行政型治理結構中水能開發的主管部門進行集權化管理，通過整合機制[11]提高水能開發過程的科學性、合理性及公平性。具體的執行機制包括水能開發的保障機制、環境管控機制以及利益補償機制。圖3為水能開發跨境合作網絡治理機制。

圖3　水能開發跨境合作網絡治理機制

2.2.1互動機制

我國西南地區水能開發面臨著環境影響及環境跨境影響的巨大挑戰，由此可能導致在境內和對外水能開發時引發國際間矛盾與沖突。互動機制是有效緩和國際爭端的有效措施。

1) 不同主體之間的協商機制。由于不同的利益主體在國際河流水能開發過程存在著不同的利益訴求，可能引發主體之間的沖突，因此相關國家政府、非政府組織以及大型水電開發企業基于決策與實施構成了一種協商結構，而公眾、非政府組織基于意見表達與切身利益維護也構成了一種協商結構。協商機制的構建需要政治和社會環境的支撐，因此在水能開發跨境合作過程中，各利益相關國家的政府與企業需要積極推進協商機制的建設，提供良好的制度空間與環境，鼓勵不同合作主體參與到水能開發協商中來。通過水能開發跨境合作多元主體的共同協商建立投資方案和選取評價指標體系，將傳統的單純追求經濟效益的評價體系轉為平衡經濟、社會、生態等多方面效益的評價體系，以實現水能開發的多重效益與“生態文明”建設。

2) 非政府的參與機制。非政府組織長期活躍在水資源開發領域。例如，2009年在泰國曼谷多國非政府組織共同成立了以“拯救湄公河”為目標的國際非政府組織聯盟。該聯盟旨在敦促湄公河流域各國政府加強對湄公河的自然生態系統的保護。在水能開發過程中，通過建立非政府組織和公眾參與決策、建設與管理的機制，可促進“社會和諧型水電工程”的建設。應充分做好生態與環境評估，傾聽不同利益主體的訴求與意見，減少負面影響，形成了“建好一座電站，帶動一方經濟，改善一片環境，造福一批移民”的水電開發理念。

2.2.2整合機制

整合機制是通過有效整合西南各鄰國資源為水能開發合作提供保障、實施管控，并對造成損失的地區與群體予以補償的機制，應充分體現出水能開發的可持續性、科學性與公平性。

1) 保障機制。 我國水電企業在進行西南水能開發投資時需要承擔一定的社會責任，除傳統的經濟、社會福利與公共事業等責任外，還包括一些特殊的內容。首先是對東道國生態環境的特殊責任。水能開發直接作用于當地的自然環境，對陸生生物與水生生物都會造成一定的影響，水電企業應加強對東道國環境的重視，這既是一種責任又是贏得企業形象的好時機。其次是將對東道國的貢獻與自身利益綁定的責任。水電企業在一定程度上被視為在其他國家“掠奪”資源，并把損失留給當地居民，因此難免被東道國居民“敵視”。對水電企業而言，應該將對東道國的貢獻與自身利益相統一，不僅與東道國政治、經濟等領域的社會精英密切聯系，還要與當地社會各界人士溝通交流，這對水能的順利開發十分重要[17]。此外，保障機制還要求加強我國對境外水能合作開發的政府監管建設。水能開發跨境合作需要強力的政府監管來提供保障，以引導中國水電企業更好地進行境外水能開發投資[18]。

2) 管控合作機制。 目前，除了例如《赫爾辛基規則》《關于水資源的柏林規則》等國際水條約提供了法律依據之外，西南各國對環境管控合作重視程度還存在不足，只在少數經濟合作條約的相關條款中對“管控”作了規定。正是由于水能開發跨界環境影響評價、污染控制等管控制度的不完善甚至缺失導致水能開發對環境影響的管控機制的建立缺乏必要的基礎條件。因此，應建立國際水資源環境管控合作機制，即通過加強不同主體之間的資源整合，共同管控水能開發過程中對環境造成的破壞，包括對水電工程質量的管控及對生態環境污染的管控等。通過加強管控力度，將水能開發對環境的破壞降至最低。

3) 利益補償機制。利益分配問題一直是水能開發過程中不同主體最原始的動機與最核心的問題。在利益分配過程中應始終堅持經濟公平的原則，即實現多元主體之間的利益均衡，建立利益分配的長效補償機制，以實現不同國家、地方、企業與個人的共贏，這是西南水資源開發的關鍵所在。

2.2.3互動機制與整合機制的辯證統一

互動機制是水能開發跨境合作共享型治理結構的內生機理。資產的專用性對互動頻率的要求較高。應通過不同主體之間的知識、技術、信息的交流，降低合作壁壘。整合機制是行政型治理結構的重要保障，需求的不確定性使得水能開發主體難以發揮協同的效應，甚至會矛盾重重，阻礙開發合作的進程。任務的復雜性也對不同主體的資源整合、協同提出了要求。應通過整合機制構建不同國家之間的信任與互利的關系，形成多邊合作方式，降低西南水資源開發合作的不確定性。整合即是本次互動的延續，同時也為下一次互動奠定基礎，兩者可同時改變水資源開發合作的既有條件，同時又在不斷變化中尋求新的均衡，因此，兩者是辯證統一的。

3建議

1) 應循序漸進地推動我國西南地區國際河流水能開發跨境合作及多元主體之間協商機制的建設。我國應采取由簡單向復雜、低層次向深層次的方式循序漸進地參與到水能開發跨境合作的過程中。水電企業作為水能開發跨境合作的先鋒，通過“企業-地方政府”層面的合作，首先拉開與其他國家地方政府的水能開發合作，這種未涉及“非傳統安全”問題的開發模式更容易被接受。隨著水能開發跨境合作序幕的拉開，利益主體之間應通過具體的協商資源與組織渠道有效緩解開發過程中的沖突與爭端。我國作為水能開發跨境合作的主要參與者，應積極推動國際河流水能開發主體之間協商機制的建設，鼓勵非政府組織參與水能開發的協商過程，從而提高在水能開發中決策的科學性、建設的合理性以及利益分配的公平性。

2) 應提高我國水電企業跨境水能開發的社會責任意識，加強政府對外水電投資的監管建設。我國作為水能開發跨境合作的主要參與者，應該發揮政府的主導作用，推進水電企業社會責任法制化建設，督導水電企業社會責任在水能開發投資中的實施。另一方面，水電企業作為水能開發的先鋒，需要加強企業內部的道德建設，尊重并維護東道國的利益訴求，在東道國樹立負責任的水電企業形象，參與并配合東道國的經濟建設與社會發展。

3) 應促進水能開發中“生態文明”建設，加強對環境影響及跨境環境影響爭議的管控。在水能開發過程中要注重生態文明建設，倡導“人與自然相和諧、經濟發展與環境保護相協調”的理念，實現水能開發過程中自然系統和社會系統的“共生共興”、流域國家與開發區域的“共存共融”以及利益相關者之間的“共建共享”。首先要建立完善的管控制度。借鑒歐洲多瑙河等國際河流的管控制度，建立適用于我國西南地區國際河流的環境保護合作的管控制度，如制定統一的環境標準、進行聯合監測、實現信息共享等；其次要建立管控機構。管控機構將被賦予管理與控制的職能職責，并配套相應的措施予以保障，如獎懲制度、評估制度等。

4) 應遵循“擱置爭議，共同開發”的原則，積極推動補償機制的建設。我國應積極倡導“擱置爭議，共同開發”的原則，推動跨境河流周邊地區可持續發展，促進區域內國家和地區共享水能開發跨境合作帶來的經濟社會效益，形成互利互惠的區域經濟合作關系。同時積極推動西南地區水能開發補償機制的建設，維護地區公平、穩定與和諧發展。利益補償的關鍵在于解決以下3個層次的問題：第一，確定對哪些利益相關主體進行補償；第二，如何制定并參照相關的原則與標準進行補償；第三，補償的途徑與方式應當如何確定。

本研究結合我國西南地區國際河流水能開發跨境合作的現狀，創新水能開發網絡治理的理論框架，分析開發合作的網絡治理結構，提出了互動與整合兩大機制及具體執行方案，在一定程度上解決了過去合作機制研究缺乏理論支撐的問題。同時，本文也存在著以下的不足：未對我國西南地區國際河流水能開發的信任機制的構建提出具體可行的方案，也未對于水能開發的具體執行方案展開深入討論，還需要進一步研究。

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(責任編輯劉舸)

The Research and Development Based on Network Governance of Cross-Border Cooperation Mechanism of China’s Southwest International Rivers

WANG Teng, DENG Ma, MA Miao-sen

(Business College, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:This article, based on the theory of network governance and the development status, focused on analysis of the network governance structure on the cross-border cooperation of the water power of China’s southwest international rivers, and based on this, the interaction and integration of the two mechanisms and the concrete system of implementation were proposed in order to provide the theoretical basis for cross-border cooperation of the China southwest international river’s water power development.

Key words:network management; international rivers; water power development; mechanism of cooperation

文章編號：1674-8425(2016)04-0060-06

中圖分類號：TV212

文獻標識碼：A

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(z).2016.04.011

作者簡介：王騰(1991—)，男，江蘇丹陽人，碩士研究生，主要從事網絡治理、人力資源管理研究。

收稿日期：2015-03-26

引用格式：王騰，鄧瑪，馬淼森.基于網絡治理的我國西南地區國際河流水能開發跨境合作機制研究[J].重慶理工大學學報(自然科學)，2016(4):60-65.

Citation format：WANG Teng,DENG Ma,MA Miao-sen.The Research and Development Based on Network Governance of Cross-Border Cooperation Mechanism of China’s Southwest International Rivers[J].Journal of Chongqing University of Technology(Natural Science)，2016(4):60-65.