黨和法治的關系：中國法治建設的核心問題

王中汝

中國特色社會主義法治理論和實踐，是改革開放以來中國在政治領域取得的革命性成果。然而，多年來，意識形態(tài)領域關于法治問題的爭論始終沒有間斷。一些人，從內心深處是排斥“法治”這個概念的，他們留戀的是階級斗爭和群眾運動；一些人，用新加坡大學教授鄭永年的話說，則“經常對‘法治過度‘發(fā)揮”，認為“在一黨統(tǒng)治的體制內，不可能產生法治，如果沒有類似反對黨那樣的外在制約和‘三權分立那樣的內部制約，共產黨本身不會自覺服從法律，而會站在法律之上。”如此認識的結論必然是，中國共產黨的領導，與法治是沖突的；中國的法治建設，要么放棄中國共產黨的領導，要么就是騙人的。這兩種觀點，貌似水火不容，其實有一個共同特點，即教條主義地對待了法治與中國的法治建設。無論是蘇聯(lián)模式社會主義的“教條”還是西方法治模式的“教條”，均是如此。從理論上澄清黨與法治的關系，是中國順利推進法治建設、建設社會主義法治國家的基本前提。

一、中國共產黨的領導是中國法治建設的根本政治保障

從1997年“法治”概念正式進入黨的代表大會報告，迄今只有近20年的歷史。法治之于中國現(xiàn)代化的必要性，并非所有人都清楚。習近平總書記指出，“法治和人治問題是人類政治文明史上的一個基本問題，也是各國在實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中必須面對和解決的一個重大問題。綜觀世界近現(xiàn)代史，凡是順利實現(xiàn)現(xiàn)代化的國家，沒有一個不是較好解決了法治和人治問題的。相反，一些國家雖然也一度實現(xiàn)了快速發(fā)展，但并沒有順利邁進現(xiàn)代化的門檻，而是陷入這樣或那樣的‘陷阱，出現(xiàn)經濟社會發(fā)展停滯甚至倒退的局面。后一種情況在很大程度上與法治不彰有關。”在這里，“人類政治文明史”所提供的法治經驗，主要是來自西方發(fā)達國家數(shù)百年來的經驗；所提供的教訓，主要是來自包括中國在內的發(fā)展中國家，以及前蘇聯(lián)東歐社會主義國家。習近平總書記的論述，把中國共產黨對法治問題的認識提升到一個新的高度，也體現(xiàn)出我們黨推動中國法治建設的鮮明態(tài)度與堅強決心。

在人類政治文明史上，法治建設從來不是一帆風順的。從人治到法治的轉型過程中，既有人治舊觀念與法治新觀念之間的交鋒，又有人治體制下形成的既得利益與追求法治保障的新利益之間的博弈，更有對符合國情的制度體制模式的持續(xù)探索。在世界范圍內，法治已經有了幾百年的歷史。在英、法、德、美等西方主要發(fā)達國家，法治制度比較成熟、完善。它們實行的各有特點的法治模式，都是長期艱苦探索的產物。例如，在英國，1215年通過的貴族限制王權的《大憲章》，便開啟了法治之門。1640年的資產階級革命，以及1688年所謂的光榮革命之后，法治的基本框架才得以確立。在法國，從1789年的大革命到1875年的第三共和國，法治基本框架的確立也歷時近百年。這中間，人治與法治的較量此起彼伏，階級斗爭、暴力革命、人頭落地亦不鮮見。換言之，西方國家法治制度的成熟，是付出各種代價才取得的。至于廣大發(fā)展中國家，法治制度成熟、完善者不多，因此大部分仍處在探索中。

一個國家法治建設的順利進行，除了要依靠法治的物質基礎特別是市場經濟、民眾的法律素質及傳統(tǒng)法律文化等條件外，政治領導力量也至關重要。一般來說，政治領導階層，都是有著廣泛影響的社會精英。如果他們洞察到社會發(fā)展大勢，認識到法治相對于人治的優(yōu)越性，無疑會主動加快法治建設的步伐。反之，則會阻礙法治建設，使法治建設付出或多或少的代價。政治領導力量對于法治的態(tài)度，在某種程度上引領著、左右著全社會。中國是一個缺乏民主法治傳統(tǒng)的國家。中國共產黨是中國現(xiàn)代化的領導核心，是中國唯一的執(zhí)政黨。黨的各級組織，幾乎囊括了社會各階層的先進分子。如果黨對法治的認識不到位，不能從缺乏法治給黨自身、給國家民族帶來的災難中吸取教訓，不能協(xié)調各方面就法治建設取得共識，不能從中華民族整體利益、長遠發(fā)展的寬廣視野義無反顧地推進法治建設，不能自愿地將自己及所執(zhí)掌的國家政權納入法治軌道，接受憲法和法律監(jiān)督，中國的法治建設很難有一個光明的未來。正因為如此，習近平總書記強調，領導干部是中國法治建設的“關鍵少數(shù)”“對法治建設既可以起到關鍵推動作用，也可能起到致命破壞作用”“在很大程度上決定著全面依法治國的方向、道路和進度。”黨正確、有力的領導，黨推進法治建設的政治智慧與勇氣，以及黨的各級領導干部的身體力行，是中國法治建設順利推進的政治保證。

中國共產黨的領導，是中國特色社會主義的最本質特征。法治建設，是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分。共產黨的領導，也必然要在法治領域體現(xiàn)出來。就此而言，“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求”。需要注意的是，黨的領導這個“根本要求”，是中國法治的特殊性體現(xiàn)，并不是對法治一般特征與要求的否定。

二、黨的領導、人民當家作主統(tǒng)一于依法治國

在中國法治建設問題上，黨與法治的關系，之所以成為人們特別關注的問題，主要原因在于，改革開放以前，憲法和法律無法約束黨及黨和國家領導人的行為。改革開放以來，盡管1982年憲法和黨章，將黨置于憲法和法律的約束之下，但這種約束在現(xiàn)實政治生活中的影響還不夠大。某些懷有糊涂認識，或有著某種政治意圖的人，趁機將黨的領導與依法治國對立起來，在干部群眾中產生了極為有害的影響。針對這個問題，從黨的十六大開始，黨就強調黨的領導、人民當家作主和依法治國之間是有機統(tǒng)一的。現(xiàn)階段，將全面依法治國提上中國政治建設日程，習近平總書記更是強調，“黨和法治的關系是法治建設的核心問題”。這個問題如果認識不到位，處理不妥當，必將影響法治建設進程。

首先，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨的領導、人民當家作主有機統(tǒng)一于依法治國。一方面，中國是社會主義國家，社會主義的本質在于人民當家作主。憲法和法律，是由人民代表機關制定、通過的，既是人民意志的體現(xiàn)，也是調節(jié)社會關系、規(guī)范社會行為的根本準則。另一方面，黨是社會主義建設的領導者和組織者，黨員本身也是人民的有機組成部分，且是政治覺悟最高、最能在各方面成為群眾典范、發(fā)揮模范作用的組成部分。《黨章》規(guī)定，“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時也是中國人民和中華民族的先鋒隊”。黨沒有與人民不同的特殊利益。黨的領導和執(zhí)政，不是“包辦”，而是“動員和組織”人民當家作主，管理自己的事務。“動員和組織”，最重要的是凝聚人民最廣泛的共識，使之上升為法律。因此，法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，是黨的領導和人民當家作主的最重要的結合點。改革開放以前，我們同樣堅持黨的領導和人民當家作主，但還是犯過很多錯誤，根源就在于忽視了依法治國，忽視了法治對黨、對人民、對國家的重大意義。

其次，要正確地認識憲法和法律對黨的約束。習近平總書記指出，黨領導人民制定、實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內活動，這是“黨的領導力量的體現(xiàn)”。這個論斷，是針對黨內存在的糊涂觀念提出的。有人認為，黨必須在憲法和法律范圍內活動，是在黨組織頭上套了一個緊箍咒，會限制黨的行動，削弱黨的領導。依法治國是對黨的約束，準確地說是對黨的領導權、執(zhí)政權和行動權的約束，這一點不假。但是，絕對的權力導致絕對的腐敗這一公理，已被全黨接受。黨的領導權與執(zhí)政權是絕對權力嗎？這個問題并未被充分討論，但答案無疑是否定的——黨的權力不是絕對權力，也需要監(jiān)督與制約。歷史已經證明，不從制度上加以限制與制約，黨的權力就會成為絕對權力。其結果，從大的方面講會導致黨的路線、方針、政策的失誤，如改革開放以前黨長期犯“左”的錯誤；從小的方面講會導致決策失誤，浪費國有財產，疏離黨群關系。這種情況，不是加強了黨的領導，而是弱化了黨的領導，弱化了黨的領導力量。主動接受憲法與法律的制約，是黨回歸自身定位、避免執(zhí)政錯誤所必需的。遵守體現(xiàn)最大共識的規(guī)矩，才有力量，是一個眾所周知的道理。

最后，把黨和法對立起來是錯誤的、危險的。憲法和法律，體現(xiàn)了黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。黨的主張，包括路線、方針、政策和重大決策，也只有通過國家權力機關的合法程序得到認可之后，才能與人民意志匯合，上升為全體公民都必須遵守的國家意志。對黨的組織和領導干部來說，一方面，要嚴格遵守憲法和法律。王岐山強調，“黨是社會主義法治建設的領導者、組織者、實踐者，依法治國從根本上講是對黨自身提出的要求。……承諾高，期盼更高。全面推進依法治國的旗幟一旦舉起，黨就必須嚴格按照憲法和法律治國理政，黨員領導干部就必須做遵紀守法的模范，決不能打法律的‘擦邊球、搞‘越位。否則，黨怎么能夠要求全社會遵守憲法和法律，又怎么能領導人民建設社會主義法治國家？”另一方面，面對將黨和法對立起來的外部挑戰(zhàn)，我們必須有底氣，以憲法為最高準則，是任何類型法治的共同要求。正如習近平所說，“我們就是在不折不扣貫徹著以憲法為核心的依憲治國、依憲執(zhí)政，我們依據的是中華人民共和國憲法。”

當然，法治領域仍存在不少問題，有的還很嚴重，需要我們努力探索解決，但這并不能得出黨和法對立的結論。例如，在黨領導司法問題上，一些人對黨委政法委說三道四，我們要警惕，要反駁。與此同時，還要依照法治精神、法治要求改善黨對司法工作的領導，“黨對政法工作的領導是管方向、管政策、管原則、管干部，不是包辦具體事務，不要越俎代庖，領導干部更不能借黨對政法工作的領導之名對司法機關工作進行不當干預。”關鍵是不“包辦”，不“越俎代庖”，實現(xiàn)黨對政法工作領導的法治化。這方面，我們還要做大量的工作。

三、黨必須依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政

從法理上講，黨和法是高度一致的，黨的領導和依法治國是高度一致的。但在現(xiàn)實中，卻時不時泛起所謂黨大和法大的問題。習近平總書記明確指出，“‘黨大還是法大是一個政治陷阱，是一個偽命題。對這個問題，我們不能含糊其辭、語焉不詳，要明確予以回答。”這個“偽命題”的產生，除了別有用心者的鼓噪外，確實有其歷史和現(xiàn)實的土壤。換句話說，“偽命題”背后隱藏的是“真問題”。

黨不是抽象的，而是由中央到地方各級組織組成的，是由上千萬的黨員組成的。黨的中央組織，特別是黨的領袖，是黨在全國的代表。黨的地方組織和領導干部，是黨在地方的代表。從理論上看，黨與法是一致的。但在執(zhí)政過程中，卻存在著黨的組織與領導干部的行為，與法不一致的可能性。這種可能性，一旦條件許可，就會演變成現(xiàn)實。這個情況，在黨的歷史上出現(xiàn)過：黨的領導人缺乏法治觀念，習慣于用革命思維、群眾運動和階級斗爭的方式治理國家，背棄憲法和法律，或者終止憲法和法律的運行和效力，以至于發(fā)生“文化大革命”那樣的全局性錯誤。在現(xiàn)實中，不少地方組織和領導干部，不尊重憲法和法律，習慣于用行政命令施政，甚至肆意干預法律的實施。正如王岐山所說，“目前，一些黨組織依法執(zhí)政、依法辦事的觀念和能力不強，有法不依、以權壓法現(xiàn)象依然嚴重，一些黨員干部以言代法、違法亂紀、徇私枉法問題突出，群眾深惡痛絕。”這里的“以權壓法”，在體制尚未理順、黨委權力獨大的情況下，實際上就是以“黨權”壓法。所謂的“黨大還是法大”問題，便由此產生。盡管“黨大還是法大”的問題是個偽命題，但它卻從側面折射出我國政治生活中的弊端。因此，習近平總書記指出，“我們說不存在‘黨大還是法大的問題是把黨作為一個執(zhí)政整體而言的，是指黨的執(zhí)政地位和領導地位而言的，具體到每個黨政組織、每個領導干部”“權大還是法大則是一個真命題”。它的實質，是黨的各級組織和領導人，能否嚴格地依憲依法執(zhí)政、依法行政，能否將自己的活動限制在憲法和法律范圍內的問題。

鑒于歷史教訓和現(xiàn)實需要，現(xiàn)行憲法和黨章都規(guī)定，黨必須在憲法和法律范圍內活動，不得凌駕于憲法和法律之上。20多年來，黨先后提出要依法治國、依法執(zhí)政，黨的十八屆四中全會更是提出要全面推進依法治國。認識到位，還需要體制機制的保障。既然黨和法治的關系是法治建設的核心問題，既然黨依法治國首先是依憲治國、依法執(zhí)政關鍵是依憲執(zhí)政，那么就要求在法律、體制、機制層面上改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，理順黨組織與人民代表大會的關系，與政府、法院、檢察院的關系，與各民主黨派、人民團體的關系。這樣，才能順利推進法治建設，確保黨能夠正確領導、長期執(zhí)政，確保現(xiàn)代化和民族復興偉大目標的實現(xiàn)。