天津市養老服務狀況調研報告

按照市委黨校第98期進修一班教學安排，我們社會建設問題研究課題組的6名同學，圍繞天津市養老服務狀況進行了調查研究。先后深入到市第一養老院、南開區養老中心、昔陽里社區、康泰養老院進行調研，與近百名養護人員進行了面對面溝通，與市民政局、南開區民政局、薊縣民政局部分領導和業務部門的同志進行了座談交流，認真聽取了他們的意見建議，對我市養老服務狀況有了一定了解，并從四個方面起草了調研報告。

一、基本情況

天津市自1988年進入人口老齡化城市，近年來呈現出老年人口增長速度快、比例高、老齡化突出、空巢化顯著的特點。市委、市政府高度重視我市養老服務事業的發展，從滿足老年人實際養老需求出發，圍繞建設以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，構建“973”養老服務格局，逐步形成了具有天津特色的養老服務體系。但是，人口老齡化的快速發展，使得養老服務需求呈現出“井噴”趨勢，養老服務業發展形勢尤為緊迫。

截至2014年底，我市60歲以上的戶籍老年人口達215.42萬人，占戶籍人口總數的21.18%，人口老齡化程度位居全國第三位。其中，80歲以上高齡老人約30.66萬人，占老年人口總數的14.23%；日常生活需要幫助或護理的老年人約有14.3萬人，占老年人口總數的6.65%；空巢老人占有老年人家庭比例的40%，其中獨居老年人約占三分之一；老年癡呆患者超過10萬人。目前，全市共有養老床位60247張，其中：養老機構393所，床位53396張（含社區延伸服務床位2072張）；老年宜居社區1個，床位（只租不售）1010張；日間照料中心（站）1011個（中心606個、站405個），床位5841張。累計建成各類老年配餐服務中心（食堂）358個，中心城區的老年助餐服務基本實現全覆蓋。

二、主要做法和成績

為促進養老服務業健康發展，不斷滿足我市老年人的服務需求，先后出臺一系列相關政策法規。

1.注重頂層設計，推動養老服務業持續健康發展。國務院35號文件下發后，我市將加快地方立法作為貫徹落實的首要環節，2014年12月23日，市十六屆人大常委會第十五次會議審議通過了《天津市養老服務促進條例》，自2015年2月1日起施行。在地方立法的基礎上，我市還制定了針對國務院35號文件的具體貫徹實施意見。市委、市政府下發《關于加快現代服務業發展的若干意見》（津黨發[2014]8號），將養老服務業三年行動計劃列入全市現代服務業發展的9個重點領域之一，對階段發展目標、重點任務、保障措施作出明確要求，為貫徹落實國務院35號文件提供路線圖。

2.注重政策引領，制定出臺一套促進發展措施。多年來，市政府和有關部門先后研究制定了一系列政策。其中，市政府層面出臺了4個文件，市民政局會同相關部門出臺12個文件。2014年底，市民政局會同市財政局出臺了《天津市民政局 天津市財政局關于調整養老機構補貼標準的通知》（津民發[2014]57號），大幅度提高了機構養老服務的補貼標準，市人力社保局會同市財政局出臺了《關于鼓勵家庭服務業發展的若干措施》（津人社局發[2014]24號），對包括養老服務在內的家庭服務業給予政策支持。

3.注重載體支撐，逐步建成一批基礎服務設施。立足于?；尽V覆蓋的原則，建強養老服務業發展的硬件載體平臺。自2008年起，將養老服務設施建設任務納入市委、市政府20項民心工程，以養老機構的建設為重點，堅持養老服務與社區平臺相結合，納入各級政府績效考核任務，集中全市力量建設了養老服務日間照料中心、老年配餐服務中心、托老所等一大批基本養老服務設施。近幾年，全市養老機構年均新增床位4780張，年增速達15%以上。

4.注重模式創新，探索推進改革試點工作。我市組織開展全國養老服務業綜合改革試點，推進居家養老服務政府補貼城鄉統籌試點，開展老年日間照料服務中心運營試點工作，進一步推廣家庭責任醫生服務模式，推進公辦養老機構公建民營改革等一系列工作，取得了顯著成效。

5.注重提升服務質量，規范行業管理。為規范我市養老服務標準，提升服務水平，我市將提升養老服務標準化、專業化水平作為加快養老服務業發展的重要保障，同時建立市和區（縣）兩級養老服務評估機制，制定出臺天津市《養老機構設立許可辦法》實施細則和《養老機構管理辦法》實施細則，加快養老服務標準化體系建設，并先后發布《居家養老社區服務規范》（DB12/T 488-2013）、《居家養老入戶服務規范》（DB12/T 489-2013）和《養老機構服務規范》（DB12/T 526-2014）。

三、養老服務業發展面臨的困難

面臨老年人口比例大、增速快以及“未富先老”“未備先老”的緊迫形勢，我市養老服務業的發展主要面臨5個方面的困難：

1.老舊社區養老設施補建難。近幾年我市雖然不斷加大加快對社區養老設施建設的力度和步伐，但與不斷增長居家養老服務需求相比還有差距，尤其是老舊社區由于歷史原因，未專門配備養老服務設施，并且受地域空間限制補建、插建難度很大，再加上社區居住老年人口多、養老服務設施少、已有設施功能不完善等問題，使得養老服務供需矛盾突出。

2.部分養老機構取證難。按照民政部《養老機構設立許可辦法》，養老機構設立許可前應取得消防、衛生防疫等許可，但我市部分養老機構設施老舊，與消防部門的要求存在差距，不能通過消防驗收，難以取得養老機構設立許可證。還有社區衛生醫療機構內設養老機構，必須將醫療機構部分房屋產權進行變更，但因房屋產權屬于公有，衛生部門無法將房屋資產按照民政養老機構納入，按現行政策對不屬于規定范圍內的養老機構不能發放設立許可證，同時也不能按政策給予資金補貼支持。目前要在醫療機構內設置養老病床，還需突破政策束縛，這十分不利于醫養融合的發展。

3.社會力量用地難。國務院35號文件規定“各地要將各類養老服務設施建設用地納入城鎮土地利用總體規劃和年度用地計劃，合理安排用地需求，可將閑置的公益性用地調整為養老服務用地。民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或者農民集體所有的土地。對營利性養老機構建設用地，按照國家對經營性用地依法辦理有償用地手續的規定，優先保障供應，并制定支持發展養老服務業的土地政策”。雖然民政部、國家發改委、國土資源部等部門在稅費減免、土地劃撥、建設規劃等方面都出臺了優惠政策。但是，還沒有出臺民辦非營利性養老機構的養老用地配套政策和供地制度，無法按照公益設施用地納入城市建設規劃。社會力量取得養老服務業用地還存在相當大的困難。

4.服務隊伍壯大難。由于工資待遇低、社會認可度低，造成養老服務從業人員特別是養老護理員招聘困難、結構不合理、技能水平不高、穩定性差。以我市為例，從事養老護理工作的人員以下崗再就業人員、失業人員和外來務工人員為主，全市近9000名養老護理員中，僅有不足300名擁有護理專業的大學文憑，專業人才非常匱乏。民辦養老機構內設醫療機構的醫護人員，因民辦養老機構不能提供正式編制，造成醫護人員離職多，流失快。

5.農村養老服務發展難。受城鄉二元體制影響，農村老年人在養老保障、醫療保障等方面的待遇相對較低，并且由于農村養老服務發展起步較晚，養老服務設施和專業服務組織較少，難以滿足農村老年人的養老服務需求。此外，隨著新型城鎮化建設的快速發展，農村老年人在適應城市生活、轉變養老觀念上還相對滯后，入住養老機構和享受社會化養老服務的主觀意愿不強，在某種程度上也影響了養老服務業的發展。

四、對我市“十三五”期間加快發展養老服務業的幾點建議

結合我市養老服務業發展實際，建議加快以下五方面工作。

1.轉變政府職能，發揮社會力量在養老服務業中的主體作用。轉變觀念，真正樹立養老服務靠社會、靠市場的新理念。除國家法律、行政法規和有關規定外，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的事項，凡是市場機制能夠自行調節的事項，政府都不再直接辦、直接管。因此，政府應降低養老機構和組織設立的準入門檻，簡化審批手續，按照公辦民辦一個待遇、內資外資一視同仁的原則，平等對待各類投資主體，營造統一開放、競爭有序的養老服務市場氛圍，讓市場在資源配置中起到決定性作用，推動社會力量成為發展養老服務業的主體。加快建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，滿足老年人的多樣化養老服務需求。大力發展養老評估和中介組織，引導公益慈善組織參與養老服務業發展，推動社會組織和公益慈善組織成為發展養老服務業的重要力量。

2.加強政策創制，為社會力量參與養老服務業發展創造良好條件。按照國務院35號文件要求，加快政策創制，切實解決養老企業、機構及設施建設遇到的問題。制定出臺養老設施建設規劃，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標準，分區分級規劃設置養老服務設施。推動養老設施和新建小區同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付使用，凡老城區和已建成居?。ㄐ。﹨^無養老服務設施或現有設施沒有達到規劃和建設指標要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式建立完善養老服務設施。

把養老服務設施建設納入法治化軌道。民政部門參與項目評審和驗收，對建設的養老用房進行統一管理和使用。制定出臺養老項目用地供應專項政策，每年安排養老用地指標，對非營利性養老項目用地實行劃撥供應，對營利性養老項目用地實行優化優惠供應。全面落實35號文件提出的養老機構用水、用電、用氣、用熱采用居民價格的規定。

3.推動醫養融合養老新模式。要探索醫療機構與養老機構合作新模式，加快推進面向養老機構的遠程醫療服務試點。鼓勵社區衛生服務中心利用多余床位開展養老服務。對新建的養老機構和社區醫療機構，要促其相互就近規劃布局，進行一體化建設，實現相互配套、相互融合。加快出臺醫養結合的政策文件，支持醫療資源進家庭、進社區、進養老機構，支持醫療機構開展養老服務，探索出一條醫養融合發展的新路子。

4.創新運行機制，促進養老服務產業發展壯大。針對公辦養老機構活力不強、效率不高的問題，推動公辦養老機構在確保國有資產不流失、養老用途不改變、服務水平不降低的前提下大力推行公建民營模式，鼓勵民間資本通過委托管理的方式運營公辦養老機構。按照以事業促產業、以產業帶事業的思路，加強規劃引領，培育養老產業集群，加快發展社會化、專業化的養老服務公司，加快發展老年生活服務、醫療康復、娛樂教育、老年用品、休閑旅游等養老產業，大力開發老年保健、康復輔具等涉老產品。建立以信息化為紐帶、以養老服務企業和組織為支撐的養老服務聯合體，鼓勵發展提供養老服務的中小企業，扶持發展龍頭企業，實施品牌戰略，提高創新能力，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣、經濟社會效益顯著的產業集群。引導養老機構積極開展連鎖經營、合作經營、異地經營，推動“候鳥式養老”“旅游式養老”，提升養老機構的服務能力和輻射范圍。推行養老床位綜合責任保險，提升養老機構應對風險的能力。探索建立金融優惠政策，利用財政貼息、小額貸款等方式，加大對養老服務業的有效信貸投入。探索建立民辦非營利性養老機構的收益獎勵機制。開展養老服務業發展綜合改革試點，創造新經驗，探索新路子。

5.加強人員培訓培養，推動養老服務專業化。大力推行學歷教育，鼓勵高等院校、大專院校設立養老服務與管理分院或增設養老服務專業。依托大專院校建立養老服務與管理人才培訓基地，積極開展在職培訓，加快培養服務與管理人才。加強老年護理人員專業培訓，改善養老護理員的工作條件，提高職工工資福利，對在養老機構就業的專業技術人員，執行與醫療機構相同的執業資格、注冊考核政策。借鑒浙江等地的做法，通過入職獎補、社會保險補貼、工資指導價、崗位津貼等多種形式，建立起有效管用的養老服務人才培養、使用、評價和激勵機制，破解養老服務業用人難的問題。努力提高養老服務行業的工資福利待遇，提升養老服務行業的吸引力。