PPP融資模式在我國高速公路建設中的應用實踐與思考

肖賀旭

【摘要】本文首先介紹了高速公路PPP項目的基本概念。其次，對PPP模式在我國高速公路的發展階段做了梳理，并指出我國高速公路PPP項目存在的一些問題，最后針對我國高速公路PPP項目建設存在的一些問題提出了合理化建議。

【關鍵詞】高速公路建設；PPP模式融資

一、引言

高速公路是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，但由于在高速公路的建設當中，投資大、造價高、再加上回收時間長等原因，導致其資金壓力和投資風險都非常大，因此我國積極的推行以政府投入為基礎的社會化、市場化、多元化的交通投融資模式，即PPP模式。由于此模式能夠籌集大量的建設資金，并且能有效地緩解政府用于基礎設施建設資金不足的問題，讓政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，同時減輕了政府得到財政壓力，所以近幾年來，ppp模式越來越受到社會的關注。

二、PPP融資模式內涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，也被稱為PPP融資，或者PPP。它是一種“公私合作”融資模式，是項目融資模式的一種，其起源可以追溯到18世紀歐洲的收費公路建設計劃，但真正興起于20世紀70年代。PPP模式具有三大基本特征，即伙伴關系、利益共享和風險共擔，其含義可以分為廣義和狹義兩個方面，廣義的PPP模式資模式泛指所有政府和社會資本合作建設公共項目的融資模式。包括 BOT 模式、TOT 模式、PFI 模式等。狹義 PPP 模式是指政府與社會資本通過簽訂協議，共同設計開發、建設、運營城市基礎設施或提供公共產品和服務的方式，其更加強調合作過程中的風險分擔機制以及項目的物有所值。

三、PPP融資模式在我國高速公路建設當中的應用現狀研究

1978年中國實行了改革開放政策，PPP模式也隨即也被引入到中國，而我國第一個PPP項目就是1984年在深圳建設的沙角B電廠，此項目采用的是BOT（建設-運營-移交）模式。回顧我國的高速公路PPP模式在我國的應用發展大致分為三個階段。第一階段是上個世紀80年代到90年代初的幾年，在此階段基本建設的資金由原來的無償撥款轉為有償貸款，并且提出了貸款修路，收費還貸的政策，擴大了引入外資。第二階段是上世紀90年代中期到2013年，在此階段，收費公路融資渠道和手段進一步多元化，逐步形成了國家投資、地方集資、社會融資、利用外資等公路建設投資發展模式。第三階段就是2013年至今，2013年11月，十八屆三中全會提出允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營，讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用。此后，國務院、財政部、發改委發布了近20份相關政策條例，由于國家的政策支持，所以當今中國PPP項目發展如雨后春筍，發展迅速。雖然PPP模式開展如火如荼，但是在實踐的應用當中仍存在很多亟待解決的問題。比如體制不完善，法律不健全，由于PPP模式作為一種合同式的投資方式，因此需要有一套比較完善的法律條文作為依據，但截至目前，我國還沒有出臺有關PPP模式的法律。

四、PPP融資模式在我國高速公路建設當中的思考與建議

（一）轉變政府職能。由于政府傳統職能的多功能性，其在高速公路的建設當中過分的利用權力，而不是市場主導，導致建設項目的運作效率低，建設成本高等問題，所以政府要對其職能進行改革。政府應當從公共服務的提供者、生產者、監督者三者合一的主體轉變為公共服務的提供者和監督者兩位一體，不能事事都管，更要權力下放，創造良好的發展環境、提供優質公共服務。同時，各級交通運輸主管部門應當盡快制定出針對高速公路PPP項目建設的運營操作指南，比如制定包括怎樣監督、怎樣設定投資回報機制以及如何分擔項目風險等。

（二）完善法律法規制度。目前，雖然我國有關部門制定了特許經營相關的法律法規和規章制度，但所頒布的法律或法令層次較低，內容上過于簡單，缺乏可操作性，甚至出現了不同的部委所頒布的政策文件相沖突現象，這非常不利于PPP模式在我國的應用與推廣。而PPP 模式作為一種合同式的投資方式，會涉及到稅收、外匯、合同、特許權等多方面的復雜內容。所以政府應當制定一套完善相關法律法規，比如從國家層面統一立法體系，做到政府和資本合作法、以及特許經營法之間的統一，而針對高速公路PPP項目，應該有交通部出臺相關政策，以此確保該模式能夠順利，有效運行。

（三）拓寬投融資渠道，增加PPP項目對社會資本的吸引力。由于高速公路規模大、回收周期長，收益比較小、風險比較大，再加上企業在和政府的博弈當中處于劣勢，所以導致企業參與PPP項目的積極性不高，特別是私有企業。政府應當進一步加大對PPP項目的政策支持力度，比如成立PPP專項資金，用于應對和處置風險、提供增信支持等，同時落實相關政策，使項目的投資回報得到保障。同時擴展融資方式提升項目融資渠道多樣性。

（四）重視對人才的培養。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，并且PPP項目的資產評估、定價機制、評估論證、融資籌劃、風險管控等全過程管理，具有專業性強，涉及面廣，整合度高等特點。所以需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。所以為了保障PPP項目能夠順利實施，需要國家和企業注重對復合型人才的培養。對于政府部門和私人部門而言，還應當積極組織相關人員參加PPP模式的學習和培訓，提升他們的綜合素質，使其能夠較為全面的掌握PPP的相關專業知識。

（五）建立PPP示范庫。國家和政府的相關部門應積極建立PPP示范庫，幫助政府和企業更好的實施PPP項目，對于入庫的PPP項目，要充分利用行業專家的經驗和優勢，嚴格把好項目的質量，篩選出符合條件的PPP項目，同時要對篩選的PPP項目進行物有所值評價和市場測試，確保商業上的可行性。

參考文獻

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