深圳市公交行業定額補貼政策研究及措施建議

劉凱鋒

【摘要】十三五規劃中明確提出“推進交通運輸低碳發展，實行公共交通優先”，2016年深圳市重點提出“東進戰略”堅持交通先行，可見交通促進城市發展得到重視。在新的形勢下，為更好推進公交低碳、優先發展，充分發揮公交引領作用，本文對深圳市公交定額補貼政策進行分析與研究，以供參考。

【關鍵詞】城市公交；補貼政策；措施建議

一、引言

2007年深圳市公交行業實行低票價的補貼制度，公交行業由全行業盈利向政策性虧損轉變。為保障公交行業持續發展，深圳市從2008年起實施公交財政成本規制政策，2013年6月1日起原成本規制政策過渡為財政定額補貼政策，充分體現了政府購買公交服務的理念，符合市場發展規律，是公交可持續發展的重要保障。

二、財政定額補貼政策的四個優勢

（一）契約化管理，明確政府與企業責權利。

政府與企業簽訂補貼協議，約定服務標準及規模，明確政府與企業雙方之間的責任、權利及義務。通過簽訂契約，履行契約，嚴格按契約辦事，把行政命令式的管理變成契約化管理，變成法律經濟手段的管理。

（二）強化日常監管，確保公交服務的“量”與“質”。

補貼政策制定了日常公交運營指標考核辦法及服務質量考核辦法，考核結果直接與定額補貼掛鉤。運營指標考核確保公交服務供給“量的滿足”，服務質量考核要求公交企業“質的提升”，兩個考核辦法配合實施發揮各自長處，對公交企業的全面發展產生巨大作用。

（三）平行實施專項補貼，解決定額補貼外的專項成本增長問題。

定額補貼基于2012年成本規制財政補貼數據基礎上，結合單項補貼及企業營運收入，確定的規制成本虧損補貼及成本利潤補貼作為財政定額補貼額度。隨著社會經濟發展，公交線網覆蓋率提升及新能源公交車大幅推廣，企業運營成本勢必增加，通過并行實施專項補貼辦法有效解決此問題。

（四）設定定額補貼調整辦法，解決企業綜合成本增長問題。

定額補貼政策考慮深圳市居民收入水平、居民消費價格指數、銀行貸款利率及公交行業勞動生產力等因素，制定財政定額補貼調整公式。當上述因素綜合指標系數變動達到一定幅度可啟動財政定額調整程序，使財政定額補貼額度能夠客觀反映公交企業實際運營情況。

三、財政定額補貼政策存在制約企業發展的三個方面

（一）補貼政策對公交發展僅限于資金的補貼，扶持形式單一。

城市公交的發展受資金、場站、道路等多方面因素的制約，深圳市土地資源匱乏及企業自有場站不足，公交場站問題嚴重制約公交行業發展，深圳市政府通過財政資金補貼保障公交企業持續發展，但在土地資源有限情況下，資金不一定能解決問題。通過調研，在全面推廣純電動公交車趨勢下，公交場站需求矛盾將進一步突出，場站資源缺口共計約90萬平米。

（二）補貼資金預撥額度偏低及結算機制復雜，造成部分補貼不能及時到位，企業資金周轉困難。

近年來深圳市公交企業受到軌道成網沖擊，常規公交客流逐年下降，直接影響企業營業收入，加上2015年-2016年人均約800元漲工資成本需企業自行承擔，企業在收入減少和付出成本增大的情況下，收入與成本嚴重背離。同時政府對公交補貼結算嚴重滯后，致使企業可周轉現金大幅減少，資金周轉困難。

（三）定額補貼調整辦法設定綜合系數K變化幅度環比達到5.5%時啟動調整程序，造成未達到啟動條件的年度增長成本全部由企業承擔。

雖然定額補貼政策設定了補貼額度調整辦法，但調整辦法明確規定當深圳市居民收入水平、居民消費價格指數、銀行貸款利率及公交勞動生產力變化等綜合指數變動環比達到5.5%時啟動公交財政定額補貼調整程序，一旦公交行業根據上述因素測算綜合指數變化幅度環比未達到5.5%，則不能啟動調整程序，且當年成本增長影響不納入下一年度累計，導致公交企業須承擔全部上漲成本。

四、相關經驗借鑒

（一）政府對公交扶持可以有多種方式，不僅限于資金。

政府對公交企業的財政扶持分為財政投資和財政補貼兩大類。財政投資主要是對城市公共交通基礎設施的投入，主要包括交通樞紐、重點場站等基礎設施建設。財政補貼可分為顯性補貼和隱性補貼。顯性補貼主要指直接給予資金補助的補貼，用于填補公交企業在運營中所有收入和成本之間缺口。隱性補貼指從土地、稅收、路權、法律、政策、規劃等其他諸多方面改善公交企業經營環境而給予支持。

（二）建立票價與成本科學有效聯動機制，解決公交企業成本增長問題。

北京市在2014年制定了公交票價調整方案，根據人工成本、燃油費用、CPI等因素，制定調價系數及調價公式，當年度平均票價漲幅大于或等于0.1時，啟動年度調價，當年度未達到啟動條件，當年不作調整，但當年成本增長納入下一年累計。北京市通過適當調整公交票制票價，逐步建立科學合理的公交票價機制，在保持政府對公交行業的適度補貼情況下，可以充分發揮公共交通的價格優勢，有效解決公交企業成本增長問題。

五、對公交行業政策的措施建議

（一）從政策、稅費和資金來源等多方面進一步加大公交補貼扶持力度。

加大對城市公交補貼的支持力度，是實施城市公交優先發展戰略的重要措施之一。由于城市公交運營具有明顯的公益性，企業不可能完全依靠市場來實現良性發展。因此，政府加大對公交的補貼力度是實現公交社會效應，保證公交企業正常運行的重要保障。一是可以通過制定、修改及完善與城市公交相關的政策法規，制定相應的優惠政策，允許企業搞多種經營，以副補主；二是通過多種方式加大對公交企業扶持力度，改善公交企業的經營環境，提高公交企業的運營收入。

（二）建立公交企業成本增長與補貼、票價及時有效聯動機制。

自2007年深圳市公交票價通過政府主導全面降價后，票價政策已多年未變，隨著社會經濟發展及受軌道成網的沖擊，公交公司的收入逐年下降，運營成本逐年增長，需要的財政補貼資金逐漸攀升，過渡依賴政府補貼資金來維持日常企業營運生產已嚴重影響了公交企業的可持續發展。因此建立成本、票價和補貼聯動機制，充分考慮公交公司的生存性，制定政府、公交企業和市民都能夠接受的公共交通票價才能有效解決企業成本增長問題。

（三）優化公交行業資金預撥及結算工作流程，解決企業資金困難問題。

自財政定額補貼政策以來，由于財政資金結算延遲，預撥額度偏低或部分補貼預撥政策不明確，致使公交企業資金困難，不利于企業正常生產發展，甚至影響企業穩定。目前深圳市公交財政補貼資金撥付主體由市財政委向市交委轉變，借此契機，在確保財政資金安全撥付的前提下，充分考慮公交行業實際情況，優化公交財政資金流程，解決企業資金困難，提高資金使用效率。

（四）“互聯網+”助推傳統公交變革，政策須結合新業態進行突破及完善。

解決城市擁堵問題必須依靠大力發展公共交通，一個發達完善的公共交通體系，既方便人們出行，又將極大地緩解交通擁堵，同時還能節約能源，這已經是社會的共識。互聯網+傳統公交，其最大的優點就是市民可以個性化地發起定制公交線路、訂購已有線路座位、在線支付等，企業能夠有效地、及時地了解需求信息，從而能夠使需求和供給最有效率地對接。但“互聯網+”背景下的公交資源必須根據市場需求配置，需求引導公交資源優化配置致使公交資源變動頻繁，傳統的監管模式已不適用新業態，主管部門亟需制定完善監管及補貼等相關政策，使新業態下公交運營得到有效歸管。

六、結束語

通過對深圳市公交補貼政策的必要性、存在問題的分析及相關經驗的借鑒，提出一些完善公交補貼政策機制的措施建議。公交補貼政策是城市公交發展的重要保障，優化完善補貼政策可改善企業經營發展環境，進一步促進公交企業改善經營管理，提高服務質量。

參考文獻

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