我國科技人才政策恢復時期的特點分析

黃園淅 趙吝加

摘 要：對政策的發文時間、發文機構等外部屬性進行分析，是政策文本內容分析的有益補充。1978年至1984年是我國科技人才政策恢復時期，也是科技人才政策體系形成的基礎時期。對這一時期我國科技人才政策的發文時間、發文機構及其合作關系進行分析，可以發現，這段時間內我國科技人才政策發布總量不大，但呈現波動中增加的態勢；政策發布以部門單獨發文為主；政策制定參與部門多，以國務院為主導；部門聯合發文關系中，國家科委和勞動人事部起到了關鍵作用。

關鍵詞：科技人才政策；外部特征；發文機構；社會網絡

中圖分類號：G 3 文獻標識碼：A 文章編號：1672-7312（2016）05-0502-07

科技人才是我國特有的概念，科技人才政策是指國家機關、政黨及相關機構在一定時期內采取的涉及科技人才隊伍培養、引進、使用和管理等活動的一系列法令、措施、辦法、條例的總稱，除包括專門針對科技人才的政策外，也包括科技體制改革、高等教育等政策中涉及科技人才的政策[1]。建國以來，科技人才政策在我國科技人才的培養、評價、使用、激勵等方面都發揮過重大作用，為我國科技人才隊伍的迅速成長做出了關鍵性的貢獻。1978年，黨中央召開全國科學大會，鄧小平重申科學技術是生產力、知識分子是工人階級的一部分的觀點，帶來了我國科技的全面復蘇，也為科技人員迎來了科學的春天。十一屆三中全會的召開，標志著我國進入以經濟建設為中心的改革開放新時期。1978年至1984年是我國科技人才政策恢復時期，也是我國科技人才政策體系形成的基礎時期。

科技人才政策是一個復雜的體系，政策研究的常見方式包括對政策內容本身的解讀，和時間序列上對于政策演變的分析，這些思路都是從政策正文所反映的思想和政策工具、措施等方面進行分析。除此之外，政策文本還包括發文機構、發文時間等外在屬性，在以往的研究中，這些屬性常常被研究者所忽視。這些政策正文以外的屬性稱為政策文本的外部屬性。實際上，通過整理和分析外部屬性所包含的信息往往能夠發現一些政策正文分析中無法顯示的含義。文中對1978年至1984年我國科技人才政策的外部屬性進行梳理，以期了解這一時期我國科技人才政策的特點。

1 數據基礎

以我國1978年至1984年中央政府頒布的科技人才政策文件為研究對象，從《我國科技政策要目概覽》[2]、清華大學科教政策研究中心政府文獻數據庫以及政府官方網站收集了涉及科技人才的政策文獻。結合已有的學者的研究經驗[3]，在構建此文獻數據庫的過程中，有6類文獻不計入科技人才政策文獻范圍：

1）領導人講話、信函和批示；

2）附屬于其他文件的目錄、清單；

3）以社會科學為對象的政策文獻；

4）針對某一具體領域的技術規范、標準；

5）各種工作總結、形勢分析報告和年度工作任務等；

6）由地方立法機關和行政機構制定的地方性法律和規章。

對所收集的政策進行編碼后，邀請科技人才相關領域專家對初步篩選的政策文件進行審議，從而最大限度地確保研究對象的科學性和有效性。經過篩選，最終遴選出1978年至1984年我國中央級政府機構頒發的科技人才政策文件189件，其中包括法律、條例、實施辦法、綱領、決定等文獻形式。

2 時間上的數量特征

2.1 總量特征

對1978年至1984年科技人才政策進行統計，共有政策文件189件。這一時期科技人才政策的主要任務是撥亂反正、恢復和落實各項“文化大革命”前的知識分子政策[4]。由于是科技人才政策體系初步建立時期，這一階段的科技人才政策總量并不多。

2.2 時間變化特征

以年份為單位，這一時期科技人才政策數量整體呈現波動中增加的特征。1978年發文總數為14件，1980年為28份，是1978年的2倍。1981年，科技人才政策發文數量超過30份。1982年發文數量達到這一時期的頂峰，為37件，約為1978年的2.7倍。1983年至1984年，發文數量有所下降，但仍保持在20份以上的水平（如圖1）。

3 發文機構分類的數量特征

1982年，國務院展開了改革開放以來第一次大規模的機構改革，范圍包括各級黨政機關，是建國以來規模較大、目的性較強的一次建設和完善各級機關的改革。這次改革以精兵簡政為原則，在精簡機構方面做出了很多努力[5]。正因如此，1978年至1984年的科技人才政策發文部門統計中，涉及到部分發文機構名稱的變更。據核查，研究中涉及變更的機構主要有國家人事局、國家勞動總局、國務院科技干部局、農墾部、農業部、第一機械工業部。其中，國家勞動總局、國家人事局、國務院科技干部局、國家編制委員會合并成勞動人事部；農業部、農墾部、國家水產總局合并設立農牧漁業部；第一機械工業部與農業機械部、國家儀器儀表工業總局、國家機械設備成套總局合并成立機械工業部；水利部和電力工業部合并設立水利電力部。以1984年發文機構所用名稱為準，對1978年至1984年間科技人才政策發文機構名稱進行統一（見表1）。

3.1 發文機構的數量結構

1978年至1984年科技人才政策發文機構共有57個（見表2），幾乎囊括了全國各大部委。其中，國務院發文數量44份為最多，約占這期間科技人才政策發文總數的三分之一；其次是勞動人事部39份，衛生部16份，國家科委13份。據統計，26個部門只發文1份，占全部發文部門的45.61%.在這些部門的發文中，既包括部門單獨發文，也包括聯合發文。有的機構既與其他機構聯合發文，也單獨發文，如國務院、財政部，國務院辦公廳、勞動人事部、教育部、農牧業漁部、衛生部、中共中央、中共中央辦公廳、中科院、中組部等；有的機構只單獨發文，如全國人大、全國人大常委會、冶金工業部、國家出版局、國家計量總局等，有的機構經常聯合發文，如國家科委、國家農委、國家計委、共青團中央等。

有單獨發文的機構數量為38個，包括國務院、勞動人事部、衛生部、中共中央、教育部、國家建委、財政部、中科院、國務院辦公廳、農牧漁業部、全國人大、糧食部冶金工業部等。國務院的發文數量仍保持了絕對領先優勢，為39份；其次是勞動人事部16份、衛生部10份。

有聯合發文的機構數量是35個，包括勞動人事部、國家科委、財政部、教育部、衛生部、國務院、國家農委、中共中央辦公廳、農牧漁業部、中共中央、國務院辦公廳、國家計委等。其中勞動人事部發文數量23份為最多，占聯合發文總數的76.19%；其次是國家科委13份、財政部9份、衛生部6份。在聯合發文部門里，作為第一發文部門數量最多的是財政部和衛生部，均為5份，其次是國家農委、勞動人事部、中共中央辦公廳均為4份。

3.2 政策數量的結構特征

從發文機構角度看，所有政策中部門單獨發文多于聯合發文，且聯合發文以2部門發文為主。1978年至1984年間的189份科技人才政策文件中，部門單獨發文文件148件，占總數的78.31%，聯合行文文件41份，占21.69%（如圖2所示）。聯合發文中，2部門聯合發文最為普遍，共發文26份，占聯合發文總量的63.41%；其次是三部門聯合發文，共發文8份；四部門聯合發文4份；5個及5個以上部門聯合發文4份。

4 發文機構的網絡結構

社會網絡是指社會行動者及他們之間的關系的集合。這種關系和活動可以用網絡或者圖來進行表示，表現為由多個節點和各點之間的連線組成的集合[6]。其中，每一個節點用來表示一個行動者，而一條邊的鏈接用來表示2個行動者之間的關系。利用網絡圖可以研究該網絡的結構特性，以及每一個社會行動者的職責、位置、威望等屬性。在科技人才政策的發文部門中，也存在著聯合發文的“社會網絡”。發文機構即為社會網絡中的行動者，是網絡中的各個節點；機構間聯合發文的關系代表了網絡中行動者的活動與關系，在網絡中用連接2個節點的連線表示。選取1978年至1984年聯合發文的41份科技人才政策為分析樣本，針對發文機構聯合發文情況，利用社會網絡分析中的整體網分析方法，以發文部門為觀測對象，對發文部門之間的網絡關系進行分析。

4.1 發文機構網絡的基本統計量

4.1.1 網絡規模

根據社會網絡分析中的定義，網絡規模指網絡中包含的全部行動者的數目。通常來說，網絡規模越大，其結構越復雜。在1978年至1984年，我國科技人才政策聯合發文涉及的機構數量為35，則該網絡規模為35.

4.1.2 網絡密度

在社會網絡的無向關系網中，網絡密度為網絡中“實際關系數”除以“理論上的最大關系數”，即

ρ=2mn（n-1）.（1）

其中，m為網絡中實際關系數；n為網絡中行動者的數目。總體來說，網絡密度越大，該網絡對其中行動者的態度、行為等產生的影響可能越大。

考察1978年至1984年我國科技人才政策聯合發文機構網絡中各節點彼此之間存在的關系，計算得到該網絡的網絡密度為0.85.

4.2 發文機構的網絡結構特征

“中心性”是社會網絡分析的研究重點之一[7]。借用社會網絡分析中衡量節點中心性的指標對1978年至1984年我國科技人才政策聯合發文的機構網絡進行定量分析，主要分析指標是度數中心性和中介中心性。由于文中所涉及的網絡規模較小，使用中心性絕對值進行計算和分析。

4.2.1 度數中心性

在無向圖（Undirected Graph）中，度數中心性測量網絡中一個節點與所有其它節點相聯系的程度。節點i的度數中心度計算公式為

其中，xij為節點i與節點j有直接聯系的數量。

在社會網絡中，度數中心性測量行動者在諸多關系中的參與程度。得到高分的行動者是網絡中最顯眼的參與者。度數中心性值越高，行動者在關系網絡中的參與度越高。

對分析樣本進行社會網絡分析，生成發文機構間的整體網絡圖譜。該圖清晰地勾畫出各機構之間的聯合情況。對網絡中各點的度數中心性進行計算，用相同顏色和大小代表相同的度數中心性。

分析樣本整體網絡度數中心性圖譜顯示，國家科委度數中心性最大，在科技人才政策聯合發文機構網絡中是最顯眼的參與者。其次是勞動人事部、林業部、共青團中央、農牧漁業部、國家農委等。我國科協、教育部、全國婦聯、水利部、中央氣象局、國家水產公司、農業銀行等在這個機構發文的網絡關系中與其他部門的聯系有著相同的密切程度（如圖2所示）。

機構之間線的粗細表示相連接的2個機構的聯系密切程度。度數中心性網絡分析表明，勞動人事部和財政部之間連線最粗，表明這2個部門聯系最為緊密。實際上，這個2個部門聯合發文共7次，是在所有部門中聯合發文次數最多的2個部門；其次是勞動人事部和教育部、國家農委和農牧業漁部，分別聯合發文5次、4次；中共中央和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發文3次，其他部門聯合之間聯合發文2次或1次。

4.2.2 中介中心性

中介中心性（Between Centrality）是以經過某個節點的最短路徑數目來刻畫節點重要性的指標[8]。在社會網絡分析中，中介中心性的含義是，如果2個不相鄰的參與者k和j想要與對方互動而參與者i處在它們的路徑上，那么i可能對它們之間的互動擁有一定的控制力。中介中心性度量的就是i對于其他結點的控制能力。即如果i處在非常多結點的交互路徑上，那么i就是一個重要的參與者。簡言之，這些行動者為那些并不直接聯結的行動者充當中間人。中介中心性用來衡量行為人（某節點）對資源的控制程度，度數越大表明個人（節點）對這種控制權能獲得更多利益好處。網絡中有多少個節點就存在著相應節點的中心度，以下式表示。

在科技人才政策發文部門網絡的中介中心性分析中，越大的中介中心性表示該部門在聯合發文的科技人才政策的制定、頒布中發揮著越重要的作用，也說明了在科技人才領域，該部門控制著越多的資源，對于科技人才政策的影響越重大。

對1978年至1984年科技人才政策發文部門的中介中心性網絡發現，國家科委中介中心性高達125.29，是網絡中中介中心性最高的部門；其次是勞動人事部和教育部，中介中心性分別為111.90和72.92（如圖4所示）。這說明1978年至1984年間，國家科委、勞動人事部、教育部在機構聯合發文中發揮著橋梁作用，是聯系其他部門共同發文的紐帶。這也說明，在聯合發文的過程中，國家科委、勞動人事部、教育部是對科技人才政策頒布影響最大的3個部門，這很大程度上是由于國家科委、勞動人事部門、教育部的職能更加集中于科技發展、人才管理和人才培養領域，這也是科技人才政策在這一階段集中的3個主題。

網絡分析結果顯示，科技人才領域政策的發文機構聯系中，這3個部門發揮著核心作用。在政策的不同方面，經常通過這3個部門與其他部門相聯系，如涉及到工資待遇等問題，《我國科學院、財政部、國家勞動總局關于頒發我國科學院保健津貼試行辦法的通知》（1980年頒布）為勞動人事部（國家勞動總局）與財政部聯合發文，《<關于調整中、小學教職工工資中若干具體政策問題的處理意見>以及教育系統教職工升級人數和增加工資指標等的通知》（1981年頒布）為教育部、勞動人事局（國家人事局、國家勞動總局）、財政部聯合發文；涉及到衛生領域科技人才，則由衛生部與其他部門聯合發文，如《關于<醫療衛生單位部分職工調整工資方案>中若干具體問題的說明》（1981年頒布）為衛生部、勞動人事部（國家人事局、國家勞動總局）聯合發文，《衛生部、教育部關于切實加強針灸教育，大力培養針灸人才的意見》（1982年頒布）為衛生部、教育部聯合發文。

5 結 語

科技人才政策的外部特征分析是對科技人才政策內容研究的有益補充。盡管政策文本的外部特征分析尚未深入到文本內容，但仍然能夠更清晰地反映政策發布的階段性特征。作為我國科技人才政策恢復時期，1978年至1984年科技人才政策政策頒布的數量變化和頒布部門的關系呈現出科技人才政策體系初步建立的特點，具體體現在：

第一，數量規模較小，總體呈現波動中增長的態勢。1978年至1984年7年間我國科技人才政策總數為189件，平均每年27件，約為1978年政策數量的2倍。數量總量規模不大，且呈現增長態勢，與科技人才政策體系初步形成時期的特點相吻合。

第二，以部門單獨發文為主，多部門聯合尚不明顯。1978年至1984年我國189份科技人才政策中，部門單獨發文與聯合發文件數量之比約為3.5∶1.聯合發文中，兩部門聯合發文最為普遍，約占聯合發文總量三分之二。這與這一時期我國科技人才政策剛剛起步，問題的關注點較為集中的社會現實相一致。

第三，政策制定參與部門多，國務院為主導。1978年至1984年科技人才政策發文機構共有57個，幾乎囊括了全國各大部委。其中，國務院發文數量44份為最多，是當時我國科技人才政策制定的主導部門。這也體現了自1978年提出“尊重知識、尊重人才”的理念，關注科技人才的成長和發展已經成為國家意志。

第四，部門聯合發文關系中，國家科委和勞動人事部是科技人才政策制定、頒布和實施的關鍵部門。從數量上看，聯合發文最多的部門是勞動人事部，參與聯合發文數量超過聯合發文總數的四分之三。從網絡結構上看，國家科委是度數中心性和中介中心性均為最高值的部門。這說明，國家科委和勞動人事部在科技人才政策的制定、頒布和實施過程中是這一時期主要責任部門，也反映了這一時期科技人才政策的主要服務領域。

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