農村集體建設用地市場化的必要性與可行性

杜茂華　陳莉

摘要：隨著中國城鎮化進程的推進，從事農業生產的農業人口不斷減少，農村土地棄耕、廢耕現象越來越嚴重?？茖W合理管好并使用好農村土地是我國農村土地制度改革的關鍵問題，農村集體建設用地市場化改革模式的推進，將有利于提高農村集體經營性建設用地使用效率，實現其市場價值，有利于農地的綜合利用。文章擬在分析農村集體建設用地市場化改革發展的歷史沿革的基礎上，探析農村集體經營性建設用地市場化的可行性與必要性。為尋找農村集體經營性建設用地市場化模式構建的路徑，創新我國農村土地制度的機制，構建城鄉統一的建設用地市場提供可借鑒建議。

關鍵詞：農村土地；經營性建設用地；市場化；改革

一、我國農村土地制度改革與集體經營性建設用地市場化問題的提出

農村土地問題始終是我國經濟改革重點和難點問題，也是解決長期存在的"三農"的根本和核心問題。"征地"依然是目前解決農村建設用地問題的唯一合法途徑。長期以來，科學合理確定征地補償標準的始終是個難題，但從總體上看，是補償標準偏低，難以滿足被征地農村的意愿，不僅常常引發征地糾紛，被征地農民也很難分享土地征用帶來的紅利。我國的土地改革歷經了多次重大利益調整，在給被征地農民帶來利好的同時也存在諸多問題?？傮w而言：農村土地市場體系還不完善，依然處于自發狀態，沒有明確、規范和系統的土地市場建立和形成的法律制度；現在一些地區廣泛推行的農村集體經營性建設用地流轉也沒有統一而明確的法律依據；因此，各地均出現了建設用地部隱性流轉和內部流轉問題。突出表現在：農民的宅基地在農村集體經濟組織內部的流轉，出現較大規模的小產權房非法建設問題。

我國有建設用地制度已經基本規范化和制度化，城市建設用地通過市場化途徑解決已經有法可依，已經形成規范化的征用和管理程序。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“需要建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同地同價?！敝链耍r村集體經營性建設用地“入市”正式被政策確認。2015年1月，中辦、國辦聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地“入市”、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村集體經營性建設用地“入市”制度建設提出了明確要求。

根據《土地管理法》，從土地所有制形式看，土地歸屬全民所有和勞動群眾集體所有，從土地用途管制制度看，將土地分為農業生產用地、基本建設用地和未開發利用地?？梢詫⒓w所有的土地用作建設用地的情形主要是：一是鄉鎮企業生產經營用地；二是鄉鎮公共基礎設施建設用地；三是農村村民住宅用地（宅基地）。其中：農村集體建設用地，按照其用途可劃分為兩類：一是農村集體經營性建設用地；二是農村集體非經營性建設用地。農村集體經營性建設用地包括商業與服務用地和工礦企業倉儲用地，農村集體非經營性建設用地可分為：村鎮公共設施建設用地、村鎮公共建筑用地、興建農業水利設施用地、村民住宅用地、村鎮公路及交通運輸用地、以及其他特殊用途建設用地。農村集體建設用地市場化是指農村土地可以進入土地市場，可以按照市場交易規則進行市場化交易。農民承包土地，可以通過股份合作方式承包或轉讓，意味著國家把土地資源的配置真正交給了市場。農村集體經營性建設用地市場化并不等同于農村集體土地流轉?，F行的農村土地政策在一定程序上讓農民的土地財產權利被侵犯，因此，由土地征用引發的各類矛盾凸顯。解決問題的關鍵就是建立城鄉統一的建設用地市場平臺，農村集體建設用地可以和城市建設用地一樣，進行市場化運作，按照同一規則進行出讓、租賃、入股交易，實現上地這一特殊資源的特有價值。而“土地流轉”僅僅是土地在農戶與集體流轉，更多的涉及土地承包經營。

二、農村集體經營性建設用地市場化的必要性分析

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。這是我國農村土地改革歷經多年的探索，在市場化道路上邁出的一大步。通過完善各類要素市場，建立健全要素市場體系，著力推進農村土地制度改革，形成城鄉統一的建設用地市場，是我國經濟體體制深化改革的必然要求，也是推進城鄉統籌發展促進社會主義新農村建設，有效發發展農村集體經濟的發展必然要求。

（一）是推進現代市場體系的建設，完善包括土地市場在內的要素市場的必然要求

經過近四十年的市場經濟制度的建設，我國的要素市場基本形成和不斷完善，但作為要素市場的重要構成部分的土地市場還很不完善，長期的城鄉分割，二元化結構造成城鄉土地制度與土地管理不統一、不平衡，我國城市建設用地的市場化運作機制已經在全國實施，農村集體建設用地基本被排斥在土地市場之外，一直沿用土地征用模式。農村土地市場不能形成，全國統一的城鄉建設用地市場就難以形成。因此，實現“城鄉統一的建設用地市場”的建設目標客觀上應該以完善要素市場這前提，而要素市場的完善關鍵和難點是農村建設用地市場化的推進。

（二）是推動城鄉統籌發展，有效打破城鄉二元化結構，縮小城鄉差距的必然要求

隨著以實行家庭聯產承包責任制、土地拍賣制度、土地流轉、征地留用地等土地制度改革的深入，城市建設用地市場逐步形成了以招、拍、掛為主要方式的土地有償使用制度，這一制度的推行在很大程度上促進了國有土地使用的制度化和規范化，推進了建設用地市場的發展。但是，長期以來農村集體建設用地受到法律、土地管理制度和城鄉不均衡發展模式的影響，農村土地大量閑置，農村土地使用效率不高，農村土地應有的經濟價值沒有充分發揮出來。我國實行的是城鄉二元土地所有制，在逐步開放完善的國有建設用地市場中，城市各種用途的土地順利進入市場，通過市場競爭達到了合理的配置，國有土地具有完整的土地財產權利。然而，農村集體經營性建設用地的流轉被嚴格限制，農村土地市場缺失，農民無法分享改革的成果，從土地獲得應得的收益。土地這一經濟發展要素的不平等嚴重制約了城鄉統一發展。加快推進農村集體經營性建設用地市場化，實現與國有土地相同的權利，通過市場配置獲得合理的收益，將進一步縮小城鄉差距，推動城鄉發展一體化。建立農村集體建設用地市場，能夠最大限度有提高農村土地的利用效率，有利于規范和高效利用有限的農村集體土地，可以有效增加農民和農村集體經濟組織的收入，從總體上實現國有土地資源城市和農村之間合理配置。

（三）是保障農民和農村集體穩定收益，充分實現農村集體土地財產權利的必然要求

征地制度下，地方政府和開發商獲得巨大利益，作為形式土地所有者的集體組織及農民所得到的補償偏低，失地農民更享受不到土地增值帶來的收益。要真正改變這一現狀，只有將農村集體建設用地引入市場化解決機制，與城市建設用地實行同權同價，才能真正讓農村村集體及村民可以直接獲得土地收益，才更能激活土地的真正價值，提高土地利用價值。

（四）農村集體經營性建設用地“入市”可以保障糧食安全，實現農業可持續發展

改革土地制度，克服二元化土地管理結構的弊端，將農村集體經營性建設用地逐步與國有建設用地市場銜接起來，進行市場配置，發揮市場交易所帶來的經濟價值，對糧食安全和農業可持續發展都非常重要。過去，國家嚴格限制農用地的流轉，實行占用耕地補償制度，遵循“占多少，墾多少”的原則，這是為了保護耕地。但是政府從農轉非的征地中不正當干預，獲得巨大收益，造成土地收益流失，不利于國家對土地的保護和合理開發利用。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出“入市”，建立城鄉統一的建設用地市場，可以解決農地流轉隱形市場所出現的各種問題，使農地流轉市場公開化、透明化，嚴格限定農用地“入市”的豐體，更有利于保護耕地，保障糧食安全，最終實現農業可持續發展。

三、農村集體建設用地市場化可行性

作為一種新的交易方式，農村集體建設用地進入土地市場，可以實現在企業、事業單位、個人之間進行自由交易，打破多年來土地使用的征地方式。農村集體經營性建設用地“入市”不僅有國有建設用地市場多年交易經驗與規則的借鑒，同樣有政策的引領與指導，在推進城鄉統籌發展和加快城鎮化進程中，加快推進農村集體經營性建設用地市場化進程，建立城鄉統一的建設用地市場是可行的。

（一）我國集體建設用地市場早已有之，建設用地市場化已是客觀存在的事實

我國農村集體建設用地市場其實早就存在了，最早可以以為是在人民公社化運動中就存在了，當時，人民公社是“農、工、商、學、兵”五位一體的綜合體，農村掀起了大辦工業的熱潮，農村辦工業的土地是自發地通過市場形成，填補計劃經濟的空白。十一屆三中全會后，農村開始實行家庭聯產承包責任制，由于大大提高了農業生產效率，并積累了農村集體的資金，使農村的剩余勞動力大大增加，由此，農村鄉鎮企業的快速發展。鄉鎮企業的開辦，對土地的需求大大增加，鄉鎮企業開辦所需要的土地當時在國家計劃里面是沒有的，因此，這部分土地只能通過市場來調劑使用。由此可見，農村集體建設用地通過市場進行調劑在改革開放之前就已經客觀存在，只是當時還沒有土地市場這個概念。

（二）農村集體經營性建設用地市場化既有經驗與規則的借鑒，也有政府政策的引領與指導，政策上具有可行性

我國農村集體建設用地使用權就現行的土地法規來看，直接進入市場交易好像合法性受到質疑，但農村集體建設用地可以在集體內部進行調整轉讓，先通過征地將其變為國有再轉讓使用權，其特征是統一征用，統一出讓。

現行土地管理政策，對農村集體建設用地的使用進行了各種限制，在一定程度上限制了集體建設用地市場化機制的形成。但是，在實踐中許多地方政府，通過制定和完善農村集體建設用地的儲備和招、拍、掛制度，同意農村集體經濟組織主動申請納入土地儲備，進行上市交易，改變過去被動征收農村集體土地的局面。這種做不違反現有的土地管理制度，有利于從根本上改變集體土地統一征地供應的模式，在一定程度上有利于完善目前的土地供應市場。

（三）國有建設用地市場體系一直在不斷完善，所取得的成功經驗，可供農村集體經營性建設用地市場化借鑒，在技術上具有可行性

從國有建設用地市場的形成和運營來看，流轉的城鎮商業經營用地以招標、拍賣、掛牌為主要形式，“制度保證、政府調控、價格機制”構成了城市土地市場交易的基本框架。

農村集體建設用地市場化也有其實踐基礎。城鎮化進程對經濟的發展提出了更高層次的要求，產業升級，增加原有城市建設用地的增值空間，產業結構的合理調整，產業轉移的出現加快了農村集體建設用地市場化的腳步。產業轉移不僅能實現城市建設用地的最大利用價值，也能為農村的工業起步提供幫助。

農村集體經營性建設用地市場化在技術路線上核心問題是要加強土地規劃管理，并形成適度開發和建設規模。這就要求形成統一的城鄉土地規劃和建設機制，這一機制應該充分體現：“統一市場交易規則、統一市場監管模式，統一形成實施辦法”。農村土地儲備結構將在農村集體建設用市場化上發揮基礎性作用，包括在制定農村集體建設用地的入市交易流程，征地手續的辦理、土地補償和支付辦法，協調和均衡各方利益發揮積極的指導作用。

綜上所述，農村集體建設用地市場化對于改變土地供應的緊張局面，實現“建立城鄉統一的土地市場”的土地制度改革的基本目標意義重大，是大勢所趨，并具有政策上、經濟上和技術上的可行性。

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（作者單位：長江師范學院）