住房公積金制度存在的問題和改革微探

陳芳

摘要：文章分析了住房公積金制度保障功能定位和存在的問題，提出了制度安排上改革，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高資金的使用效率，建立健全公積金制度的監(jiān)管機(jī)制等改革路徑。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度；制度定位；保障功能

經(jīng)過二十幾年的住房改革發(fā)展，住房公積金制度對深化住房體制改革、加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)、提高公民購房支付能力、培育住房消費(fèi)、發(fā)展住房金融服務(wù)市場、解決公民住房問題等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國房地產(chǎn)行業(yè)和商業(yè)住宅信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展，住房的市場化程度更加深入，住房公積金制度的弊端亦顯露無疑，例如公積金運(yùn)用效率的低下、公積金的保值增值乏力、公平性問題的凸顯、公積金覆蓋就業(yè)人群的范圍限制等。因此，為促進(jìn)住房公積金制度的持續(xù)健康發(fā)展，這些問題亟待解決。

一、住房公積金制度保障功能定位

（一）推進(jìn)住房分配貨幣化改革，加快城鎮(zhèn)住房建設(shè)

在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)住房體制之下，住房建設(shè)投資是由國家和單位進(jìn)行的，住宅建設(shè)完成之后再以實(shí)物形式進(jìn)行住房福利分配。與國家投資和單位籌資建房的舊住宅融資渠道相比，住房公積金制度開辟了以個人為中心的新的融資渠道，住房公積金歸集的資金具有穩(wěn)定、廣泛之特質(zhì)，極大地緩解了資金短缺的困擾。

（二）培育個人住房貸款，支持公民住房消費(fèi)

住房公積金以資金來源穩(wěn)定、數(shù)額大、限期長之特質(zhì)，形成新的住房金融體制，個人貸款業(yè)務(wù)穩(wěn)步增長。商業(yè)銀行亦著手調(diào)整資產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例，個人住房貸款成為新擴(kuò)展之業(yè)務(wù)范圍。住房公積金與商業(yè)銀行之住房信貸資金相互結(jié)合，相得益彰。公民的住房消費(fèi)能力的增強(qiáng)，眾多居民之住房需求與良好居住環(huán)境愿望得到實(shí)現(xiàn)。

（三）發(fā)揮政策優(yōu)勢，改善公民住房條件

住房公積金以公民個人擁有之住房儲備資金的形式存在，通過工作單位資助、國家稅收優(yōu)待、利率優(yōu)惠，形成住房貨幣化之國家住房保障機(jī)制。在住房融資機(jī)制與住房制度的轉(zhuǎn)變之中，以強(qiáng)制性儲蓄計劃為特質(zhì)的公積金制度發(fā)揮國家政策之優(yōu)勢，積極改善公民的住房條件，為公民良好居住環(huán)境的改變發(fā)揮重要作用。

二、住房公積金制度存在的問題

（一）制度安排上存在缺陷

制度安排的缺陷，能力與責(zé)任的不對稱，不可避免地會導(dǎo)致多種問題的產(chǎn)生。此種無成本、無責(zé)任風(fēng)險的融資方式可能導(dǎo)致潛在信心危機(jī)之突然爆發(fā)。住房公積金管理中心對吸納的繳存人資金負(fù)責(zé)進(jìn)行管理，本質(zhì)之上乃是中心的負(fù)債資產(chǎn)，管理中心應(yīng)當(dāng)承擔(dān)作為債務(wù)人之給付義務(wù)。與一般債權(quán)債務(wù)之不同在于：繳存人與住房公積金管理中心之間不是以意思自治簽訂的儲蓄積累合同，而是依據(jù)國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定進(jìn)行的強(qiáng)制定向儲蓄，融資的用途則僅限于住房相關(guān)領(lǐng)域。

（二）住房公積金享受權(quán)利主體少

即使法律明文規(guī)定的繳存公積金主體，亦有以企業(yè)效益不佳為由或者利益驅(qū)使導(dǎo)致拒絕繳存住房公積金。特別是對于住房公積金繳存額低的階層，利用公積金償還貸款顯得杯水車薪，最后的結(jié)果就是只有高收入者能夠利用住房公積金貸款購房。公積金執(zhí)行的低繳存少貸款之政策，更讓無法使用公積金貸款的中低收入階層蒙受利息損失。住房公積金制度之缺陷導(dǎo)致住房改革體制領(lǐng)域分配的不公正，己經(jīng)達(dá)到必須進(jìn)行制度改革的地步。

（三）住房公積金使用效率低

公積金支持中低收入階層購買住房的實(shí)際效果并不如預(yù)想之初明晰。雖然公積金消費(fèi)亦可以用來提供住宅的維修裝飾，但是此兩項的應(yīng)用較少。當(dāng)前的重要難題之一即是住房公積金只能進(jìn)行住宅購買之消費(fèi)，而難以用于租賃住宅之時支出的租金。高漲的住房價格讓眾人望塵莫及，巨額的商業(yè)貸款傾其所有亦無力償還，抑或成為終身房奴。住房公積金使用空間的過度狹窄，使買不起住房的個人與家庭要想享受到自己繳存的住房公積金之福利，是異常困難的。

（四）住房公積金監(jiān)管的缺失

住房公積金如此巨額的資金池任憑管理中心進(jìn)行支配，卻沒有相應(yīng)的有效監(jiān)督機(jī)制對其產(chǎn)生制約，頻發(fā)的違法事件將住房公積金制度陷入困境之中。住房公積金的發(fā)展已然偏離制度設(shè)計的軌道，沉淀的資金池與頻發(fā)的挪用腐敗案件威脅著公積金的安全，亦使公眾產(chǎn)生住房公積金的信任危機(jī)。

三、住房公積金制度改革的路徑

（一）制度安排上的改革路徑

公積金制度改革的根本，即形成獨(dú)立的責(zé)任人，住房公積金運(yùn)營職能必須分離，成立單獨(dú)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)，如以住房儲蓄銀行的方式出現(xiàn)，且運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)為獨(dú)立的企業(yè)法人，負(fù)責(zé)公積金貸款業(yè)務(wù)的辦理以及公積金的保值增值。與此同時，國家應(yīng)在中央機(jī)構(gòu)的等級層面，成立統(tǒng)一的、能夠統(tǒng)領(lǐng)全國的住房公積金管理局，以公積金的專業(yè)化管理為重要職責(zé)。依據(jù)中國人民銀行的設(shè)立方式，在全國范圍之內(nèi)適當(dāng)分區(qū)，成立大的區(qū)域性的住房公積金管理局，省市的住房公積金管理局以分支機(jī)構(gòu)形式設(shè)立，以此可以在大區(qū)之內(nèi)合理調(diào)整公積金貸款供給，進(jìn)行有效管理，借以解決公積金使用不均衡、資金容易沉淀的難題。住房公積金制度是體現(xiàn)國家與政府之政策性質(zhì)、公共福利特征與社會互助性的公共住房保障制度，公積金的管理運(yùn)營不能完全以市場化的經(jīng)濟(jì)方式進(jìn)行，必須要施以適宜的方式進(jìn)行干預(yù)、規(guī)范和管理，以期擴(kuò)大歸集、規(guī)避風(fēng)險。

（二）擴(kuò)大制度的覆蓋范圍

擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，關(guān)鍵是建立有效的利益引導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)住房公積金制度對單位和職工吸引力，同時強(qiáng)化繳存行政執(zhí)法，嚴(yán)肅查處拒繳和欠繳行為。建議采取以下三項措施。一是加大對城市政府考核力度。將住房公積金制度納入城市政府民生指標(biāo)，調(diào)動城市政府積極性。浙江、江蘇等省已先行探索實(shí)踐，取得明顯成效。二是建立對單位和職工利益引導(dǎo)機(jī)制。完善住房公積金存貸款利率政策，對未使用住房公積金貸款的繳存職工，在銷戶提取時給予合理補(bǔ)償，以彌補(bǔ)存款利率損失。在保證提取和個人住房貸款前提下，利用住房公積金投資建設(shè)公共租賃住房，提供給中低收入無房繳存職工。三是增加公共財政投入。對部分困難企業(yè)和職工，中央和地方財政給予適當(dāng)補(bǔ)助，解決繳存“保底”資金來源問題。將住房補(bǔ)貼和補(bǔ)充公積金納入住房公積金統(tǒng)一管理。嚴(yán)格執(zhí)行繳存“限高”政策，防止通過住房公積金拉大職工收入差距。

（三）提高資金的使用效率

住房公積金使用效率之增進(jìn)可以采納多種方式，循序漸進(jìn)地推廣。一是租房可以列入住房公積金的使用范圍。此舉對于無力購買住房的公民階層來講，可以解決其實(shí)際的住房問題。盡管是租房消費(fèi)支出，但是住房公積金能夠起到實(shí)質(zhì)的作用，可以有效調(diào)動公民使用住房公積金的積極性。具體來講，住房公積金管理中心以租房補(bǔ)貼的形式進(jìn)行資金的發(fā)放，如此既可以引導(dǎo)部分繳存人以租房方式解決住房困難的問題，亦可以減少公積金的沉淀，達(dá)到雙贏。二是住房公積金貸款領(lǐng)域之內(nèi)個人信用評級之考量。如北京、上海等市已經(jīng)在住房公積金貸款之中引入個人信用評級體系，信用等級最高位3A級的，公積金貸款金額可以40萬元為基準(zhǔn)，上浮30%；2A級的信用等級，可上浮15%。此種方能夠保證住房公積金貸款的穩(wěn)定與資金安全，有利于對公積金的科學(xué)管理，亦可以制度作鼓勵，方便住房公積金繳存數(shù)額不大、但信用水平較高的公民取得住房公積金貸款。

（四）建立健全公積金制度的監(jiān)管機(jī)制

首先，明確法律的責(zé)任后果，保障法律制度之嚴(yán)格執(zhí)行效力。住房公積金的監(jiān)管必須使住房公積金管理條例上升至基本的經(jīng)濟(jì)法律制度層面，制定詳細(xì)的監(jiān)管規(guī)范，對違反公積金法律之者加強(qiáng)約束力與威懾力，形成完備的監(jiān)管法律制度，保障住房公積金法律制度強(qiáng)有力的被執(zhí)行。

其次，監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與配合，監(jiān)管手段的多管齊下。中國人民銀行、住建部、財政部、審計監(jiān)察等監(jiān)管主體要相互協(xié)調(diào)與配合，住房公積金管理中心的公共行政服務(wù)與投資行為亦要進(jìn)行整合規(guī)范，保證資金安全與合理使用。

再次，引入必要的社會監(jiān)管，以住房公積金重要管理信息的及時公示與公開之方式，接受公眾監(jiān)督，監(jiān)督資金的使用情況，以實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。

最后，完善風(fēng)險防范機(jī)制，使外部的專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、社會監(jiān)督與內(nèi)部的自律監(jiān)管相互協(xié)調(diào)。故此，需要建立提前的預(yù)防機(jī)制，完善內(nèi)部自律制度，使兩者相互配合與協(xié)調(diào)，保障住房公積金的安全與科學(xué)管理。

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（作者單位：湖南省邵陽市六都寨灌區(qū)電力管理所）