不同組建邊界農民用水協會運行績效及其影響因素分析

周利平 翁貞林

摘要：本文以江西省3949個農民用水協會數據為例，對不同組建邊界的農民用水協會運行績效及其影響因素進行實證分析。統計分析表明，不同組建邊界的農民用水協會運行績效差異明顯，按行政村邊界組建的用水協會運行績效好于按水文邊界組建的用水協會。通過計量模型分析，本文進一步發現：不同組建邊界的農民用水協會運行績效的影響因素不同。協會起源、協會主要領導人產生方式、是否有工程產權證、灌溉設施完好率對按水文邊界組建的農民用水協會運行績效有正向影響，而是否注冊、租借用辦公場、參與農戶數、協會工作人員數、協會主要領導人身份對按水文邊界組建的農民用水協會運行績效有負向影響；是否注冊、參與農戶數、協會主要領導人產生方式、灌溉設施完好率、灌區規模對按行政村邊界組建的農民用水協會運行績效有正向影響，而協會成立年限、協會起源、租借用辦公場、協會工作人員數、協會主要領導人身份對按行政村邊界組建的農民用水協會運行績效有負向影響。最后，本文給出提升農民用水協會運行績效的政策建議。

關 鍵 詞：農民用水協會的類型；運行績效；影響因素

一、引言

稅費改革在減輕農民負擔的同時卻削弱了縣鄉政府農村公共產品供給能力[1]，從而使農田水利市場化的進程加快，然而，市場化改革使它們陷入無人管理的困境，致使建成的小型農田水利設施無法發揮作用，結果是稅費改革后，農業干旱連年發生，給農民的生產生活造成了重大損失，妨礙了農業綜合生產能力的提高[2]。為了增強農業抗御自然災害能力、改善農業生產條件、提高農業綜合生產能力、促進農民增收、發展農村經濟，2002年9月，國辦轉發《水利工程管理體制改革實施意見》提出：“要探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制”；2005年水利部、國家發改委、民政部聯合下發了《關于加強農民用水戶協會建設的意見》，全面系統地闡述了加強用水戶協會建設的重要性、發展的指導思想和原則，規范了協會的職責任務、組建程序和運行管理，明確指出要為農民用水戶協會健康發展營造良好的政策環境；2007年中央一號文件將農民用水協會的發展作為灌區管理改革的方向提上了議程。2011年中央一號文件第二十五條明確規定：“大力發展農民用水合作組織，加強末級渠系工程運行維護管理，提高農業灌溉管理水平，解決好農業灌溉‘最后一公里的問題。”一系列相關政策的出臺對于大力推進用水協會建設，解決我國末級水利工程存在有人用、無人管、工程設施老化失修、灌溉效益衰減等問題有重要意義。

隨著農民用水協會在全國如火如荼地開展，學術界圍繞農民用水協會的利弊之爭一直較為激烈。對農民用水協會實際運行效果持中立態度或贊同者則認為，農民用水協會對提高灌溉用水效率[3]，增強用水戶的民主管理和民主決策意識[4]，調動農民參與農業灌溉管理的積極性[5]，減少水事糾紛、節約農業勞動力投入、改善渠道質量、提高弱勢群體灌溉用水的獲得性、增強農戶節水意識、保證水費上繳和減輕干部工作壓力[6]，促進糧食增產和農民增收[7-10]等方面發揮著重要作用。另一方面，在肯定農民用水協會運行績效的同時，一些學者也深刻地指出了農民用水協會實際運行表現嚴重偏離了頂層設計的預期方向[11]。例如“協會組建流于形式使其成為‘形象工程”[12]、淪為謀求上級配套經費或收取水費的工具[13]以及“協會呈現空殼化”[14]。主要原因是農民用水協會在組建時，并沒有實事求是地從當地的實際情況及當地農民的實際需要出發，而是簡單地將試點地區的模式拿來死搬硬套；推廣過程中缺乏創新意識，沒有進行有效的宣傳，使得農民不理解用水協會的性質，更沒有參與到其中來[15-16]。最終導致農民用水協會不適應中國國情，“水土不服”[17]。

綜上所述，已有文獻對農民用水協會運行績效的研究大致有以下幾個方面：一是從宏觀上定性分析了當前協會發展與運作過程中取得的成效及存在的問題。二是從微觀視角定量分析農民用水協會對農民農業生產的影響。學者針對農民用水協會運行績效研究成果比較豐富，并構成了本項研究的基礎。然而，已有研究主要集中于評估農民用水協會運行所取得的成效，鮮有針對用水協會運行績效及影響因素精深的定量研究。另外，已有研究都是將農民用水協會作為整體分析，忽視了不同組建邊界的用水協會運行績效的差異性及其原因。事實上，我們在調研中發現，不同組建邊界的用水協會運行績效具有顯著差異性。農民用水協會組建邊界是影響農民用水協會運行績效的重要因素。鑒于此，本文利用江西省3949個樣本用水協會的數據，實證分析不同組建邊界的用水協會運行績效及其影響因素，以期為提升農民用水協會績效提供經驗性的支撐。

二、 研究設計

（一）數據來源和樣本特征

本文數據來源于江西省水利廳收集的全省用水協會2012年基本情況數據。該數據庫共有5385個用水協會基本情況數據，基本上涵蓋了江西省范圍內所有用水協會。將那些數據不完整（即水利廳要求填報的所有指標數據）的用水協會從樣本中刪除，剩下3949個樣本協會數據，是本研究的樣本總量，它們涉及到江西省11個地級市，79個縣（區）。南昌市134個，占樣本總數的3.4%；九江市499個，占樣本總數的12.6%；上饒市587個，占樣本總數的14.9%；撫州市277個，占樣本總數的7.0%；宜春市988個，占樣本總數的25.0%；吉安市271個，占樣本總數的6.7%；贛州市679個，占樣本總數的17.2%；景德鎮市193個，占樣本總數的4.9%；萍鄉市108個，占樣本總數的2.7%；新余市91個，占樣本總數的2.3%；鷹潭市122個，占樣本總數的3.1%。

表1給出了3949個有效樣本協會的基本信息。從表1中數據可見，從協會成立的時間來看，絕大多數協會運行時間不足7年（占94.8%）；從注冊情況來看，大多數協會都在相關民政部門登記注冊；從辦公場所情況來看，僅有27.2%的協會有自己固定的辦公場所；從協會灌溉管理面積來看，灌溉面積在133.33公頃以下的協會占了近64%；從參與協會的農戶數來看，參與農戶數在500戶以上的僅占總協會數的1/3，從協會工作人員數量來看，大部分協會工作人員規模為3～5人，這類協會占總數的65.5%，總體而言，協會規模相對較小；從協會起源來看，由農民自發成立的協會比例非常低，僅為4.4%；從組建邊界來看，大部分協會按行政村邊界組建，為82.6%；從協會主要領導人產生方式來看，絕大多數協會主要領導是選舉產生的（77.7%），而不是指定的；從協會主要領導身份來看，略高于3/4的協會主要領導為鄉村干部；從是否有工程產權證來看，沒有工程產權的情況較為普遍（占83.8%）；從灌溉設施完好率來看，協會管轄的灌溉工程設施狀況，不容樂觀，完好率在75%以上的約1/4強；從協會所在灌區類型來看，3/4的協會建立在小型灌區。總體而言，樣本用水協會的基本特征與江西省的實際情況大致相同，樣本具有較好的代表性。

（二）變量的定義與賦值

1.因變量

在本研究中，協會運行績效是有序分類變量，有三種情況，即“不好”、“一般”和“良好”，依次賦值為“1”、“2”、“3”。運行“不好”指制度不健全，經費無來源，群眾參與不積極，目前很難發揮作用；運行“一般”指制度基本健全，經費來源不穩定，群眾參與積極性不高，目前尚能運行；運行“良好”指協會管理制度健全，經費來源有保障，群眾參與積極性高，目前能夠正常運行的。

2.自變量

本研究選擇的自變量涉及協會基本特征因素、協會規模因素、治理結構因素和外部環境因素四個層面。

在協會基本特征因素方面，有成立年限、協會起源、是否注冊和辦公場所4個變量。成立年限的獲得方法：2012年與成立時間的差額年限（如協會成立于2009年，則協會的成立年限為2012-2009=3）。為了更好地研究成立年限對協會績效的影響，根據樣本的成立年限特征，將成立年限劃分為3年及以下、4～6年和7年及以上三種情況，分別賦值為“1”、“2”、“3”。已注冊賦值為“1”，反之，賦值為“0”。辦公場所為啞變量，以自有為參照組。反映協會起源的變量，把水行政部門、水管單位、鄉鎮機構和村委會發起組建的協會歸為外部力量發起成立，賦值為“0”，農民自發成立賦值為“1”。

體現用水協會規模的變量有灌溉管理面積、參與農戶數和協會工作人員數。灌溉管理面積在66.67公頃以下及以下賦值為“1”， 66.67-133.33公頃賦值為“2”， 133.33公頃及以上賦值為“3”。參與農戶數在300戶以下賦值為“1”，300-500戶賦值為“2”，500戶以上賦值為“3”。協會工作人員數在2人及以下賦值為“1”、3～5人賦值為“2”、6人及以上賦值為“3”。

表征協會治理結構的變量有協會主要領導產生方式、協會主要領導人身份和是否有工程產權證。選舉賦值為“1”，指定賦值為“0”。普通農民賦值為“1”，鄉村干部賦值為“0”；有工程產權證賦值為“1”，無工程產權證賦值為“0”。

在外部環境方面，有灌溉設施完好率和灌區類型二個變量。灌溉設施完好率為連續變量。灌區類型為小型賦值為“1”，中型賦值為“2”，大型賦值為“3”。

根據前文研究假設，擬選擇的變量、含義及賦值情況如表2所示。

（三）計量模型

本研究的因變量為農民用水協會運行績效，是有序分類變量。為了避免有些研究使用線性概率模型來處理有序分類變量因不同賦值導致模型中參數估計結果不同從而造成研究結果穩定受到影響的弊端，因此本研究選擇Ordered Logit模型來分析用水協會運行績效影響因素的實證模型。利用Stata 12.0統計軟件進行統計分析，用Logit的概率函數模型來表示函數變化：

三、計量分析

（一）不同組建邊界的用水協會運行績效情況

協會組建邊界問題就是界定協會成員范圍的問題，即用水協會成員的構成，用水協會成員資格的界定是非常重要的，它劃定了誰在組織中享有權利和承擔責任，這對于協會的運行績效有重要影響。Ostrom（1994）曾指出，界定服務范圍和誰得到水的邊界是設計可持續、長期存在的自組織的首要原則[18]。為了使協會在世界各地能獲得成功，世界銀行曾提出了用水協會組建條件之一，就是按照水利邊界組建，而不按現行的行政村邊界組建。也就是說，用水協會的管轄范圍，一般有兩種類型。一種是按渠系布局劃分，成立用水協會；另一類是按行政區劃組建用水協會。就我國特殊的國家與社會關系而言，當前我國用水協會組建的特征之一是大多數協會按照行政村邊界而不是水文邊界組建[19]。之所以如此，原因是按行政村邊界組建的協會容易獲得鄉鎮政府的配合和支持，也容易得到村黨支部和村委會的支持，因而在灌溉管理中能夠節約大量的組織成本[20]。這對組建之初的協會而言，是大有裨益的。

在3949個樣本用水協會中，按水文邊界組建設的用水協會為686個，按行政村邊界組建的用水協會為3263個（見表1）。前者運行績效為“良好”的比例為30.7%，“一般”的比例為14.3%，“不好”的比例為16.5%；后者運行績效為“良好”的比例為69.3%，“一般”的比例為85.7%，“不好”的比例為83.5%（見表3）。總體而言，按行政村邊界組建的用水協會運行績效好于按水文邊界組建的用水協會。

（二）模型估計結果

本文使用Stata12.0軟件對每一種組建邊界的農民用水協會運行績效構建Ordered Logit模型并對其進行估計，回歸結果見表4，兩個模型都具有較好擬合優度，在1%的顯著性水平下無法拒絕原假設，結果表明各解釋變量對農民用水協會運行績效在總體上具有統計學意義。

（三）估計結果分析

回歸結果表明，各自變量對不同組建邊界的用水協會績效有不同程度的影響。成立年限對行政村邊界組建的用水協會績效影響顯著且系數為負，通過了5%水平的顯著性檢驗，即成立年限越長，用水協會運行績效越差。協會起源對水文邊界組建的協會績效有顯著正影響，而對行政村邊界組建的協會績效有顯著負影響，說明水文邊界組建的協會更多的是農民自發成立的，農民更愿意投資投勞以支撐協會的有效運行，行政村邊界組建的協會更多的是來自農民之外的其他力量推動建立的，在這類協會中農民是被動入會的，他們對協會了解程度低，認知少，接受程度也低，因而不愿意為協會的運行做出貢獻，從而制約了協會績效。是否注冊對水文邊界組建的協會績效有顯著負影響，而對行政村邊界組建的協會績效有顯著正影響。借用和租用辦公場所對行政村邊界組建的協會績效有顯著負影響，而對水文邊界組建的協會績效前者有顯著正影響，后者有顯著負影響。租借用辦公場所對兩類農民用水協會運行績效主要有負向影響，這可能是因為是租借用辦公場所增加了協會運行成本。

參與協會的農戶數反映了協會組織合作的難易程度。一般而言，參與協會的農戶數越多，協會組織集體行為越困難，協會績效就越低。回歸結果表明，參與農戶數對水文邊界組建的協會績效有顯著負影響，而對行政村邊界組建的協會績效有顯著正影響。這可能是行政村邊界組建的協會領導機構與村委會領導機構高度重合，使得協會組織集體行動的能力明顯要高于水文邊界組建的協會，從而協會績效也好于水文邊界組建的協會。協會工作人員數對兩類協會績效都有顯著負影響。

協會主要領導人產生方式對兩類協會績效均有顯著正影響，說明選舉產生的協會領導人對兩類協會績效的提升都有積極作用。協會主要領導人身份對兩類協會績效都有顯著負影響，說明身份為普通農民的協會主要領導人在促進績效方面不如身份為鄉村干部的協會主要領導人。工程產權證變量對水文邊界組建的協會績效有顯著正向影響。說明有工程產權證的協會績效要高于沒有工程產權證的協會。可能原因是，按水文邊界組建的協會工程產權界定要比按行政村邊界組建的協會好。

用水協會良性運行與其外部環境密切相關。灌溉設施完好率對兩類協會績效都有顯著正向影響。灌區規模對兩類協會績效有正向影響，只不過對行政村邊界組建的協會影響顯著而已。

四、研究結論與政策啟示

（一）研究結論

基于江西省3949個農民用水協會數據，本文對不同組建邊界的農民用水協會運行績效及其影響因素進行了分析，得出了以下主要結論：（1）不同組建邊界的農民用水協會運行績效差異明顯，統計分析表明，按行政村邊界組建的用水協會運行績效好于按水文邊界組建的用水協會。（2）不同組建邊界的農民用水協會運行績效的影響因素不同。協會起源、協會主要領導人產生方式、是否有工程產權證、灌溉設施完好率對按水文邊界組建的農民用水協會運行績效有正向影響，而是否注冊、租借用辦公場、參與農戶數、協會工作人員數、協會主要領導人身份對按水文邊界組建的農民用水協會運行績效有負向影響；是否注冊、參與農戶數、協會主要領導人產生方式、灌溉設施完好率、灌區規模對按行政村邊界組建的農民用水協會運行績效有正向影響，而協會成立年限、協會起源、租借用辦公場、協會工作人員數、協會主要領導人身份對按行政村邊界組建的農民用水協會運行績效有負向影響。

（二）政策啟示

本文的研究結論具有重要的政策含義。第一，對不同組建邊界的農民用水協會的具體扶持措施和扶持力度應有差異，這是提升農民用水協會績效的基礎和前提。第二，要注重外部支持對農民用水協會運行績效的作用。研究結果顯示，租借用辦公場所、是否注冊和灌溉設施完好率對不同組建邊界的用水協會運行績效均有顯著影響。農民用水協會是一種非營利性自治組織，其運行的好壞離不開外部條件的支持。如果用水協會開展工作所需的基礎設施需要重新購置和興建，如果政府相關管理部門在用水協會注冊時人為設置較高門檻或提高注冊費用，如果將嚴重破壞的灌溉工程轉交給用水協會管理，這無形中會增加用水協會的運行成本，從而不利于用水協會發展。第三，完善協會主要領導人產生方式，控制協會工作人員規模。研究表明，協會主要領導人產生方式對兩類協會運行績效都有正向作用，而協會工作人員數對兩類協會運行績效均有負影響。因此政府在推動用水協會發展時，協會負責人的產生應嚴格按協會章程規定，民主選舉，選出有能力、辦事公道、熱心公益事業、農民信得過的人，同時也要做到規模要適度，結構要合理。

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