東部發達地區農業廢棄物資源化利用的路徑選擇與分析

張鐵亮 張永江 韓巍 王敬

摘要：開展農業廢棄物資源化利用，是改善和保護農業生態環境、促進農業可持續發展的重要舉措。東部發達地區是我國改革開放的“先行者”，經濟社會發展的“排頭兵”，也應成為農業生態文明建設的“示范者”。本文以浙江省為例，通過總結農業廢棄物資源化利用做法與經驗，探討東部發達地區農業廢棄物資源化利用的路徑選擇，并進行可行性分析，可為區域農業廢棄物資源化利用提供借鑒。

關 鍵 詞：農業廢棄物；路徑；可行性；東部發達地區；浙江

農業廢棄物既是造成農業環境污染的重要因素，也是放錯地方的寶貴資源。多年來，我國粗放的農業發展方式導致農業廢棄物大量產生，且綜合利用水平低，對農業農村環境構成不利影響，也制約農業可持續發展。開展資源化利用，促進農業廢棄物變廢為寶、變害為利，非常迫切。

江蘇、浙江、廣東等東部發達地區，一直以來是我國改革開放的“先行者”，經濟社會發展的“排頭兵”，為帶動我國經濟社會發展做出了表率。在中央“五位一體”戰略布局的背景下，東部發達地區也應成為農業生態文明建設的“示范者”，引領其他區域做好農業環境保護工作。

一、浙江省農業廢棄物資源化利用的做法與成效

浙江地處我國東南沿海，是經濟發達省份，是農、林、牧、漁全面發展的綜合性農區。全省人多地少，依靠傳統的資源消耗和物質投入的粗放型生產經營方式難以為繼。多年來，全省按照生態文明和農業現代化建設總要求，以建立現代生態循環農業發展體系和農業可持續發展長效機制為主要任務，堅持轉方式與保生態相統籌，頂層設計與具體實踐并重、量化目標實現與長效機制建設并行，在總體設計、機制創新與模式探索等方面進行了有益探索，積累了一定經驗。

（一）堅持統籌協調，做好總體設計

一是強化規劃引領。制定了《關于加快發展現代生態循環農業的意見》《浙江省現代生態循環農業發展“十三五”規劃》等，明確總體要求、總體思路與發展目標、主要任務和重點工程、進度安排，統籌推進農業廢棄物資源化利用工作。二是明確目標設定。以“一控兩減四基本”（農業用水總量控制，化肥和化學農藥用量減少，畜禽養殖排泄物及死亡動物、農作物秸稈、農業投入品廢棄包裝物及廢棄農膜基本實現資源化利用、農業“兩區”土壤重金屬污染加重態勢基本得到扭轉）為重點內容，開展“水、土、氣”綜合治理，形成治水、治土、治氣“三治聯動”局面。三是合理選擇路徑。把產業結構調整、畜禽養殖污染治理、種植業清潔化生產等有機組合應用，構建“主體小循環、園區中循環、縣域大循環”的“三級循環”模式。四是注重多元推進。充分發揮主體和市場作用，建立了協同推進工作機制，形成政府、主體、市場“三方共建”格局。五是制定扶持政策。省財政設立專項資金，出臺了一系列財政獎補政策，探索建立農業綠色發展政策引導和生態保護負面清單相結合的財政補助機制。六是強調責任落實。省委省政府實施目標責任制考核，開展監督檢查；省農業廳打破常規分工，成立專項辦公室，每月一統計、每季一通報，強力推動各地責任落實。

（二）堅持示范引領，推進整縣建設

全省按照“一項目標任務、一個推進方案、一套支撐政策”思路，堅持全領域、全產業、全環節覆蓋，通過創建典型、示范引領，推進農業廢棄物資源化利用。在湖州、衢州、麗水3市和淳安等21縣（共41個縣市區）整建制推進農業廢棄物資源化利用，建設現代生態循環農業示范區110個、示范主體1000個、生態牧場10000個以上，形成綠色產業聚集區、綠色發展先行區，為全省全面推進該項工作提供實踐樣本。以縣（市、區）為例，衢州市制定了整建制推進方案，建設了6個示范鄉鎮、12個示范園區、110個示范主體、1000個生態牧場，全市畜禽排泄物資源化高效利用率達到97%以上，農作物秸稈綜合利用率達到90%以上，廢棄農藥包裝物回收處置率達到70%以上；紹興市上虞區堅持整建制推進，統籌布局現代生態循環農業示范區、畜禽養殖的禁限養區、農資廢棄物回收點，著力實現產業融合、種養平衡、污染治理，推進全區農業廢棄物資源化利用，建成休閑觀光農業區123個，關停拆除畜禽養殖場1502家，減少家畜14.63萬頭，建立農資廢棄物回收點177個、回收各類農藥廢棄包裝物97.9萬只，全區生態環境明顯改善。

（三）堅持政府引導，實施市場運作

全省堅持政府引導、市場主體，綜合利用稅收、金融、價格、補貼等政策支持與環境倒逼手段，落實生產經營主體在農業污染防治、資源循環利用中的主體責任，調動其參與農業廢棄物資源化利用的積極性，形成自身小循環，并在縣域大循環、區域中循環中起示范和支柱作用。全省正在創建現代生態循環農業示范主體1030家，按種養配套、清潔生產、廢棄物資源化利用等分類，在畜禽糞便資源化利用、病死畜禽無害化處理、農作物秸稈綜合利用、廢舊農膜和農藥廢棄包裝物回收處理等領域實踐創新。以病死畜禽無害化處理為例，龍游縣按照“政府監管、企業運作、財政補貼、保險聯動”思路，由專業化企業建設死亡動物無害化處理中心，自主運營，同時引進保險公司，通過政府財政補貼等，實施全縣生豬保險全覆蓋，確保保險率100%、收集率100%、理賠率100%、處理率100%，探索形成了“保險聯動+集中處理”機制。

（四）堅持因地制宜，探索典型模式

在畜禽糞便處理上，全省調整優化禁限養區，禁養區畜禽養殖場（戶）一律關停，達不到生態消納、達標排放或死亡動物無害化處理的畜禽養殖場一律限期整治；對目前保留下來的50頭以上生豬養殖場，全面實行“一場一策”、“聯村聯場”，采用生態消納、工業化治理、截污納管等方式予以治理，并聯合環保部門統一標準進行達標驗收。如桐廬縣探索實施養殖場排泄物-沼氣池-沼液-消納地的企業內部主體“小循環”，大型養殖場排泄物-沼氣池-沼液-收集處理中心-協議消納地的鄉鎮區域“中循環”，以及養殖場干糞-有機肥加工廠-種植大戶的縣域范圍“大循環”模式，基本實現了全縣養殖業污染零排放。

在病死動物處理上，全省合理布局建設死亡動物無害化集中處理中心41個，在22個生豬生產重點縣全面推行生豬保險與無害化處理聯動模式，養殖場（戶）隨意丟棄病死畜禽等現象基本杜絕。龍游縣實行“統一收集、集中處理”模式，建設全縣域病死動物集中無害化處理中心，建立病死動物收集處理運行機制和監管制度，探索形成一套對病死生豬源頭收集、集中處理、保險理賠的全程監管系統，實現對病死生豬流向可控、可追溯管理，形成了“集美模式”，做到了保險制度創新、工作機制創新，確保了畜產品安全、生態環境改善、養殖風險降低，實現了養殖戶、保險公司、處理中心與監管部門四方共贏。

在農作物秸稈資源化利用上，在10個縣開展試點，探索建立秸稈儲運體系，延伸產業鏈條，以用促禁，防止露天焚燒，2014年全省秸稈綜合利用率達86%。桐廬縣通過肥料化、基料化、飼料化和能源化等途徑，多元化利用農作物秸稈加工有機肥、栽培食用菌、發展生產生物質固體成型燃料等，使農作物秸稈綜合利用率達95.73%。

在廢舊農膜和農藥廢棄包裝物回收處理上，組織開展廢棄農膜回收處理，2014年全省廢棄農膜回收率達到89%；在25個縣開展農藥廢棄包裝物回收處置試點，建立“市場主體回收、專業機構處置、公共財政扶持”模式。如衢江區的糧食生產功能區、合作社或家庭農場均建有回收點，用于集中回收處理農藥廢棄包裝物和廢舊農膜等，目前合作社、家庭農場的廢棄包裝物回收率達95%以上，無害化處理率達100%。

二、東部發達地區農業廢棄物資源化利用的路徑選擇

（一）戰略上，做好頂層設計，注重規劃引領

農業廢棄物資源化利用是一項系統工程，涉及工程、土地、資金、技術等多個方面，需要統籌謀劃。在開展此項工作時，應根據國家相關法律、法規或要求，搞好頂層設計，制定戰略框架，編制總體規劃，明確工作目標、總體布局、重點任務、投資方式、進度安排等，統籌推進農業廢棄物資源化利用工作；成立專門的領導小組，及時研究工作中的重大問題，凝聚工作合力，提高工作效率。

（二）機制上，實行整建制推進，建立區域循環

近年來，我國資源環境承載力漸趨極限，尤其是東部發達地區更是如此。生產者個體在小范圍內消納農業廢棄物的能力有限，需要從更大區域綜合利用、統籌推進。整建制推進，是開展農業廢棄物資源化利用的重要載體，更有利于加強資源整合，發揮聚集效應。因此，建議在開展該項工作時，以縣（市、區）為基本單元，統籌規劃縣域農業廢棄物治理重點，基于資源環境承載力、科學測算區域種養業發展極限，合理謀劃種養規模布局，建立“生產主體小循環、鄉鎮（園區）中循環、縣域大循環”的“三級循環”模式，實現廢棄物自我消納、資源良性循環，全面改善縣域農業生態環境。

（三）資金上，拓寬資金渠道，實施多方共建

農業廢棄物資源化利用，兼具公益性與營利性屬性。需要堅持政府引導、市場運作，利用政府財政資金撬動更多社會資本參與其中，充分調動各類生產經營主體的積極性。在初始階段，加大政府財政資金引導力度，充分發揮“種子”作用，實現“星星之火、可以燎原”。創新投資方式，以市場化運作為主，通過財政補助、競爭立項等方式，支持龍頭企業、合作社、社會化服務組織等新型主體投入工程建設。如對畜禽糞便、農作物秸稈利用、病死畜禽無害化處理中心等項目，可加大財政扶持力度，不斷引導社會資金參與；對于有機肥加工產、沼氣提純等能夠落實產品出售機制的建設項目，在完善特許經營、政府購買等配套措施基礎上，通過PPP模式吸引社會主體參與建設與運營。

（四）管理上，完善配套政策，實施建管并重

地方政府應積極探索與項目實施有關的土地、水電等配套政策，建立健全建管機制。將秸稈收儲運、畜禽糞便處理過程中用電按照農業用電管理；對制取沼氣或天然氣的，依法享受新能源優惠政策，探索建立沼氣用氣補貼制度；沼氣發電上網收購價執行國家或地方光伏發電上網收購價格，并探索對自用沼氣發電的農業經營主體的補貼機制；實施有機肥生產補貼，重點對農戶購買和施用有機肥給予補貼。

同時，為確保工程長久發揮作用，應堅持建設與管護并重。在建設方面，明確工程建設與驗收標準、可量化的工作考核指標等，及時開展工作考核與工程驗收，確保工作有成效、投資有收益。在管護方面，完善運營管理機制，建立以企業為主體的專業化生產、市場化運營管理制度，明確企業工程管理的主體責任，保障工程設施持續運行；積極發揮社會公眾監督作用，就疏于管理與維護、無故報廢的項目，對相關責任人或部門進行處罰或問責，提高對工程項目運行管護的重視程度，延長服務期限，確保工程長久發揮作用。

三、東部發達地區農業廢棄物資源化利用路徑的可行性分析

（一）機制可運行，區域發展相對均衡，一體化程度高，有利于整建制推進。東部發達地區整體發展水平高，各省、省內各市縣等區域發展相對均衡，一體化程度較高，這有利于農業廢棄物資源化利用的整建制推進。從浙江省的經驗來看，東部發達地區只要根據區域自身特點，探索出合理的治理模式，做好農業廢棄物資源化利用的總體設計、目標設定、技術模式等工作，就可順利推進。

（二）技術可復制，多種典型技術模式早已被陸續研發推廣。目前關于畜禽養殖污染治理、病死畜禽無害化處理、農作物秸稈綜合利用、廢舊農膜及農藥廢棄包裝物回收處理的技術方法已被陸續研發推廣，而且各地還結合自身自然環境特點，對相關技術進行組裝整合，形成了“豬-沼-菜”、“豬-沼-果”、“種-養-加”、“家畜-沼氣-食用菌-蚯蚓-雞-豬魚”等技術模式與運行機制。

（三）資金有保障，區域發展程度高，經濟實力強，社會資本活躍。經過多年的改革開放，東部發達地區的經濟社會發生了天翻地覆的變化，區域發展程度高，經濟實力強，尤其民間資本、外資等社會資本活躍。從浙江省的實踐來看，全面推進農業廢棄物資源化利用工作，在資金上是可行的。一是政府財政有保障，這些地區財政收入比較高、資金豐裕，同時在中央資金的支持下，可統籌整合涉農資金，設立專項資金開展此項工作是完全可行的。二是能夠吸引社會資本，這些地區公司企業類型多、實力雄厚、嗅覺靈敏、理念先進，只要政府能夠采取合適的政策措施，探索形成PPP模式，吸引社會資金共同參與，是可行的。

（四）意愿很強烈，群眾物質生活豐富，對環境質量要求高。多年來，東部發達地區創造了巨大的物質財富，當地人民群眾物質生活條件早已顯著改善，令他們感到擔憂的是，日趨嚴峻的生態環境威脅著他們的日常生活。農民群眾，對改善生產生活環境、提高生活品質的需求日益強烈，渴望有關部門采取措施治理農業廢棄物污染，同時自身也主動參與；基層政府，在上級部門有關環保工作的考核壓力下，希望減少轄區內農業污染；企業組織，不斷嗅覺到農業廢棄物資源化利用的潛在利益，愿意掏錢投資工程建設。

（五）監管需跟上，市場準入門檻和監管機制需要建立。由于資本的逐利性特征，企業的進入可能動機不純，在獲得政府大量補貼后，可能失去原有動力或徹底轉行而導致農業廢棄物資源化利用工程缺乏有效管護或閑置，造成浪費；或過于強調效益，“忘記本份”，甚至形成不良競爭或市場壟斷。因此，在工作開展過程中，需要建立市場準入門檻、健全監管機制。

四、結語

開展農業廢棄物資源化利用，既是一項技術性工作，又是一項組織性工作。作為經濟發達省份，浙江省在近幾年的實踐中，探索形成了一些模式與經驗。東部發達地區開展農業廢棄物資源化利用時，可參考借鑒浙江經驗，因地制宜，選擇工作路徑，實現農業廢棄物變廢為寶、變害為利，為改善和保護農業生態環境、促進農業可持續發展提供支撐。