淺談行政調解制度完善

張新陽

摘 要：行政調解是多元化糾紛解決機制的重要組成部分，具有秩序價值、公正價值、自由價值以及效益價值。現行行政調解缺乏規范性，范圍狹窄，缺乏基本程序保障，缺乏法律效力；應該統一行政調解規范，適當擴大行政調解范圍，完善行政調解程序，增強行政調解效力。

關鍵詞：行政主體；行政調解；調解程序

一、行政調解概述

1.行政調解的內涵

司法調解、行政調解和人民調解是我國行政調解制度的常見形式。長期以來學界有不同的觀點對行政調解的概念進行解釋。第一種觀點認為：行政調解是由國家行政機關主持，以國家法律、政策為準則，用說服教育的方法，使雙方平等協商、相互了解，達成協議，從而解除民事糾紛的調解活動。第三種觀點認為：行政調解是指雙方按照自愿的原則，由國家行政組織主持，遵循國家法律，通過說服教育，最終糾紛雙方互相理解，達成協議，解決爭端的活動。然而，隨著當代行政的發展，公共權力已經走向了公共服務，隨著行政職能的轉變，行政活動的范圍不斷增大，這使得過去的單一化國家行政不適應發展的需要，行政主體越來越多元化成為了必然趨勢。在中國，被法律與法規授權后，新興的社會組織漸漸趨向行政主體，這些社會組織利用這種授權去調解各種行政主體。因此，行政調解主體已經擴展到行政主體，而不再僅僅局限于行政機關。

行政調解依據的國家法律、政策是侵入到人的意志的邏輯系統。但是，國家的法律、政策不可能包含所有紛繁復雜的社會糾紛，不能夠涵蓋到人類生活的各個方面。在生活中，公序良俗在生活中調整著法律所不能觸及到的人與人的關系。所以，除依據國家法律和政策之外，行政調解還應依據公序良俗。

綜合分析多方面所述，筆者認為：行政調解是指以自愿為原則，由行政主體出面主持的，依據國家法律、法規、政策、公序良俗，把民事爭議列為對象，通過教育說服等方法對雙方當事人進行斡旋、調停，使雙方當事人互相協商、達成協議，最終消除糾紛的一種調節制度。

2.行政調解的應然價值

非訴訟糾紛解決機制的重要部分便是行政調解，生活中人民借助這種制度解決糾紛、維護權益的行為不斷增多。從法理學層面對行政調解的價值進行分析至關重要。

（1）秩序價值。秩序作為法律所追求的最基本價值，它的存在是人類一切活動的必要前提。利益的紛爭是由人對利益的追求所導致的，而這種紛爭必然會導致經濟的衰退，影響社會的和諧，因此需要制定各種制度對人無限制的欲望進行規制，對各種紛爭進行調整。雖然目前來看只有訴訟能夠最終解決爭議，但是很多糾紛并不是通過訴訟所能夠解決的。調解是除訴訟之外能夠便捷解決社會糾紛的重要方式。與訴訟相比，調解解決糾紛，氣氛相對緩和，并且本著互諒互讓的原則，爭議雙方更便于協商。同時，相比較于訴訟，調解的程序性較弱，也比較靈活，以解決糾紛為目的，調解可以防止矛盾擴大化，一旦調解不成，當事人還可以選擇通過訴訟渠道解決糾紛。

（2）公正價值。作為法的基本價值，公正不僅設是法治社會的必然要求，同時也是行政調解制度的核心價值。行政調解的主體在進行調解之前首先要對糾紛的事實進行了解，明確雙方當事人的利益關系，確認雙方利益出現的不平衡，提出公正的利益補償方案，從而恢復雙方的公正關系。行政調解對公正價值的維護主要是實體公正和程序公正。首先，作為行政調解的主體必須要保持中立，行政主體不能同時是裁決者和糾紛者，面對當事人時不能區別對待。其次，行政調解的程序必須公開、公正，竭盡全力在程序上符合糾紛雙方的利益需求。

二、我國行政調解制度存在的問題

1.行政調解缺乏規范性

據不完全統計，有近40部法律、60部行政法規約、28部行政規章、70部地方法規約以及45部地方規章和大量一般規范性文件涉及行政調解。人們很難系統全面地掌握布局分散的行政調解規定。同時，這些不同的規定之間由于內部的不協調，形成統一的行政調解體系變不可能。因此，行政調解在不同地區，不同的調解過程中難以形成統一的規范，在實際糾紛調解過程中也難以真正發揮作用。因此，應該盡快建立一個統一的行政調解體系。

2.行政調解范圍狹窄

我國現有的法律條文涉及到行政調解的內容十分簡單，調解的也僅涉及到行政賠償、權屬爭議、民事糾紛和補償的數額爭議，同時其內容僅涉及調解的主體、對象、以及調解發生的情景。一方面，調解范圍設置的局限性使得行政主體在現代行政管理中的作用難以發揮。另一方面，有時候行政機關出于優越地位，會下意識地給當事人造成困難，然而隨著行政機關態度的轉變這種困難又可以隨之消失。同時，行政權力部分具有權利性質，并不單純是權利與義務的統一。

三、我國行政調解制度的完善

1.統一行政調解規范

正如前面所說，我國的行政調解制度缺乏統一的規范，因而需要進行歸納與整理。根據不同的程度將其分為以下幾種方式：一是制定《行政調解法》。二是中央制定行政法規，各地方根據實際情況制定行政法規實施細則。三是中央協調地方各部門有關的行政調解規范，通過政策和規范性文件的方式，制定出普遍適用的調解程序、原則以及職權要求等，運用指導性的方法整合分散的規范。總的來看，前者模式值得商榷，而第二種和第三種模式具有可操作性。第二種模式可能會集中各個地方的不同實踐經驗，經過討論與反思后，第二種模式更加完善，更具有普片適用性。最后一種模式可以運用靈活的方式對調解過程中出現的問題進行應對，更具有便捷性和實效性。實質上綜合來看就是：一是界定行政調解的范圍，劃分行政調解的職權；二是約束行政調解協議對行政主體的行為。統一起來這兩點，二、三種模式變可以共同進行，互相彌補。

2.適當擴大行政調解范圍

行政調解在解決糾紛方面發揮著重要作用，而現行的調解范圍過于狹窄，因此應該適當放寬行政調解的范圍。一是增設涉及財產權和人身權的民事糾紛和利益糾紛；二是增設在行政管理或其他公益、私益活動中，實現行政目的的方式、手段等相關事項的爭議；三是增設具體行政隸屬關系內部不同單位成員之間的行政爭議。應當考慮到糾紛的屬性、是否應用行政調解以及其他糾紛解決方式的銜接問題等，不應完全限制行政調解的范圍。社會的快速發展催生了多元化的矛盾糾紛解決機制，另一方面，社會的進步也使得糾紛解決機制越來越完善。

參考文獻：

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