數字城市建設的問題與對策思考

摘 要：本文從數字城市的基本概念和主要任務出發，深刻闡述了數字城市建設的重要作用，提出了目前在數字城市建設、運行與維護過程中存在的主要問題，并結合工作實際提出了具體意見和建議。

關鍵詞：地理信息；數字城市；地理空間框架；地理信息公共平臺

數字城市建設是國家信息化建設的重大基礎工程，數字城市建設不僅盤活了海量的地理空間信息資源，并且通過開發建立權威、統一的地理信息公共平臺和應用示范系統，為地理信息開發利用提供了新的平臺和載體。

截至到2015年底，全國333個地級城市和476個縣級城市開展了數字城市地理空間框架建設，開發應用系統5600余個，涉及國土、規劃、公安、環保、交通、衛生、旅游等30多個領域。

數字城市建設成果在提高城市管理水平，輔助政府部門科學決策，方便百姓生產生活等多方面，都發揮了重要作用，并成為智慧城市建設的重要空間基礎。

一、數字城市的概念

近年來，數字城市的概念與大數據、物聯網、云計算、智慧城市一樣，充斥著各種網絡空間與各種平面媒體。2016年6月，筆者從百度搜索出434萬條有關數字城市的相關報道，在360搜索中搜索出1億條相關信息。

廣義“數字城市”的概念：即城市信息化，涉及到城市信息化建設的各個領域，不僅包括各種信息化基礎設施的建設，還將涉及信息化過程中所產生的社會經濟關系和文化倫理觀念的變化與調整。

狹義“數字城市”的概念，是指數字城市地理空間框架建設，是基于地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、遙感系統（RS）等關鍵技術，深入開發和應用地理空間信息資源，建設服務于城市規劃、建設和管理，服務于政府、企業、公眾，服務于人口、資源、環境、經濟社會的可持續發展的信息基礎設施和應用體系。

國家測繪地理信息局在門戶網站上將數字城市定義為：數字城市是物質城市在數字網絡空間的再現和反映，是以空間信息為核心的城市信息系統體系。

數字城市建設的任務就是利用現代高科技手段，充分采集、整合和挖掘城市各種信息資源（特別是空間信息資源），建立面向政府、企業、社區和公眾服務的信息平臺、信息應用系統以及政策法規保障體系等。其核心技術是遙感、地理信息系統、全球定位系統、空間決策支持、管理信息系統、虛擬現實以及寬帶網絡等技術，主體是數據、軟件、硬件、模型和服務，本質是計算機信息系統。

全國科學技術名詞審定委員會將數字城市定義為：數字城市是以計算機技術、多媒體技術和大規模存儲技術為基礎，以寬帶網絡為紐帶，運用遙感、全球定位系統、地理信息系統、遙測、仿真-虛擬等技術，對城市進行多分辨率、多尺度、多時空和多種類的三維描述，即利用信息技術手段把城市的過去、現狀和未來的全部內容在網絡上進行數字化虛擬實現。

二、數字城市建設的主要內容

經過“十二五”期間的不斷努力，目前全國地級城市已全部建成數字城市并得到推廣應用，近500個縣（市）啟動數字城市建設。按照國家測繪地理信息事業“十三五”發展規劃確定的目標任務，“十三五”期間將全面完成全國縣級以上數字城市建設任務，并形成互聯互通的數字城市地理空間框架網絡，為城市經濟社會發展和信息化建設以及百姓生活提供可靠、適用、網絡化的地理信息服務，最終實現全國“一張圖、一個網、一個平臺”。

（一）基礎地理信息資源建設

通過大力實施基礎測繪，統籌航空航天遙感影像獲取，不斷豐富基礎地理信息資源，并通過建立測繪地理信息部門和政府相關部門之間有效的交換共享機制，逐步建成包括大地測量控制、地形、地貌、地名、交通、水系、境界、地籍、城市綜合管網、門牌地址、房產、規劃、地理編碼等基本要素信息的城市基礎地理空間信息數據庫，并開發高效的時空數據庫引擎，支持多類型、海量的時空數據管理與分析，實現歷史數據和現勢數據的關聯，形成完善的城市地理空間信息數據庫體系。

（二）地理信息公共平臺建設

地理信息公共平臺是數字城市建設的核心。在城市地理空間數據庫的基礎上，建成統一的、權威的、標準的地理信息公共平臺，在線提供二維地圖、三維地圖、影像地圖、街景、地理編碼和數據應用分析等基本公共服務，并提供標準的二次開發接口，為有關部門開發專業應用系統提供技術支撐，從而實現地理信息與城市其他經濟社會、自然資源和人文信息的互聯互通與集成應用。

（三）應用示范系統建設

依托地理信息公共平臺設置的統一的標準二次開發接口，可以開發基于權威、統一的地理空間數據庫的國土、規劃、城管、稅務、旅游、商務等應用示范系統，滿足國土資源、城市規劃、旅游管理等部門管理決策的需要。

通過典型示范應用，逐步推廣數字城市建設成果，拓展數字城市應用領域，著力開發并維護各類服務于黨政領導機關和相關部門的輔助決策系統。

針對政府部門、企事業單位和社會公眾的多樣化需求，開發公益性的地理信息服務綜合網站，為政府部門規劃決策、企事業單位發展布局、經營生產及市民出行、購物、旅游、商務等各種活動等提供專業、及時、方便的地理空間信息服務。

三、數字城市建設的作用

隨著我國數字城市建設及應用進程的不斷加快，數字城市建設成果已在城市規劃建設、資源、環境管理、政府應急處置、服務百姓生活等眾多領域發揮作用，逐漸成為推進供給側結構性改革、加快轉變城市發展方式、促進城市科學發展的重要基礎。

（一）數字城市是領導決策的重要工具

數字城市建設以地理空間信息為基礎，使現代城市管理更加精準、精致與可視化。各級領導可以通過數字城市地理信息公共平臺準確掌握城市資源環境變化狀況，科學合理地配置各種要素與資源，優化城市發展空間布局，從而顯著提升城市管理水平，有效地避免城市管理的盲目、無序狀態。

（二）數字城市是城市管理的重要平臺

數字城市建設的地理信息公共平臺，為其他專業部門的空間規劃、位置服務和綜合分析奠定了基礎，實現了對經濟、社會和人文信息的空間統計分析和決策支持。

在數字城市的支持下，城市管理能夠實現對任意地方、任意時間的準確覆蓋，實現由部件管理到事件管理、由粗放管理到精確管理、由多頭管理到統一管理、由被動管理到主動管理的轉變，從而顯著提升城市管理水平。

（三）數字城市是城市信息化的重要設施

數字城市搭建了統一、權威的地理信息公共平臺。在數字城市統一的地理空間基底上，政府各部門、各單位的資源能夠實現有效地交換共享與利用，徹底消除了部門間的“信息孤島”和行業信息壟斷，促進政務等信息資源的高效利用。

網絡化的城市管理信息系統，打破了城市管理的條塊分割，建立了城市管理聯動新機制，有效提升了城市信息化水平。

（四）數字城市是提高生活質量的重要幫手

數字城市建設直接惠及百姓民生，方便群眾生產生活。人們通過數字城市這個平臺，足不出戶就可以詳細了解城市空間布局、房產規劃地鐵走向以及城市風土人情、餐飲食宿、購物娛樂、旅游景點等信息，可以合理規劃旅行行程和運動路線；通過登錄各部門網站，可以從不同角度、全方位地了解城市經濟社會發展和城市建設的情況，分享數字城市帶來的便捷與高效、時尚與快樂。

四、數字城市建設存在的問題

數字城市建設是一個龐大的系統工程，不僅需要有完善的政策法規和標準體系作為支撐，也需要各級政府及政府各有關部門協調配合、共同推動。

根據目前已經建成的數字城市成果應用效果來看，在數字城市建設、運行與維護管理過程中，還存在著以下突出問題。

（一）地理信息數據更新缺乏保障

按照國家測繪地理信息局和省級測繪地理信息行政主管部門的有關規定，數字城市地理空間框架建設周期一般都在2-3年。

在數字城市建設周期內，各級政府把數字城市地理空間框架建設作為一個具體項目來實施，不僅明確專門的組織領導機構，安排專項資金予以保障，同時，通過項目招投標方式確定了技術支撐單位，從政府多個層面上切實加以推動。

但數字城市建設項目通過驗收以后，由于缺乏有效的資金保障，地理空間信息由于沒有及時更新而缺乏現勢性，從而影響數字城市建設成果應用。

目前，雖然《測繪法》、《基礎測繪條例》等法律、法規都對基礎地理信息數據更新和投入有明確的法律規定，但大部分市、縣（市）基礎測繪經費都未能列入財政預算和規劃之中，形成測繪地理信息事業發展的一個明顯短板。

因此，地理信息數據的持續更新問題，是現行數字城市建成后各級測繪地理信息行政主管部門所面臨著的一個突出問題。

（二）地理信息公共平臺運行維護問題

數據的現勢性決定平臺的生命力，平臺的有效有序運行決定應用的廣度和深度。

地理信息公共平臺通過建設多個標準化的應用服務系統和開放的二次開發接口，滿足其他有關部門開發建設地理信息應用系統和利用地理空間信息數據的需要。

地理信息公共平臺建成以后，不僅需要有專門的信息基礎設施來保障，還需要有專門的機構和專業技術隊伍做支撐。

目前，市、縣（市）測繪地理信息行政主管部門專業技術人員少、技術素質低，很難承擔起地理信息公共平臺的運行、維護任務。誰來負責地理信息公共平臺的運營與維護管理問題，是數字城市建成后各級測繪地理信息行政主管部門面臨的又一個突出問題。

（三）地理信息共享利用進展緩慢

地理信息公共平臺把分散在各地、各部門的地理信息數據資源整合為邏輯上集中、物理上分布的統一的地理信息資源，成為國家信息化的重要基礎設施之一，并通過建設多個標準服務接口，滿足各部門和社會公眾開發利用需要，同時，也為共享利用和交換地理空間信息數據提供了一個權威的平臺。

但長期以來，我國各有關部門行業壟斷、部門分割嚴重，“信息孤島”比比皆是，如果沒有強有力的制度上的約束和強制力保障，各級測繪地理信息行政主管部門雖然搭建了地理信息公共平臺，但地理信息數據共享和交換依然面臨著諸多困難。

（四）地理空間信息服務存在短板

公眾版的地理信息公共平臺（天地圖網站）建設，是各級測繪地理信息行政主管部門創新地理信息服務方式、為社會公眾在線提供地理信息服務的重大制度安排和技術支撐，也是以政府投入為主的公益性基礎工程。

目前，全省31個省級節點已全部接入國家天地圖主節點，大部分地級市的天地圖建設也取得了長足進步和發展，并實現了與國家天地圖網站的互聯互通。

但如何實現地理空間信息的增值服務，最大限度地實現測繪地理信息的自身價值，需要我們認真研究解決。長期以來，測繪地理信息部門重采集、輕應用，在產品營銷上存在明顯的短板。在中央大力推進供給側結構性改革的新形勢下，如何發揮我們自身的地理信息資源優勢，充分利用地理信息公共平臺和天地圖網站來取得最大的經濟收益，需要我們認真地進行思考和研究。

五、關于數字城市建設的建議

（一）加強制度建設

各級測繪地理信息行政主管部門在數字城市建設、推廣及運營、維護過程中，要把制度建設放在十分突出的位置上抓緊抓好。要結合本地實際，積極協調當地人大、政府及政府有關部門，抓緊制定地理信息數據更新、數據交換共享利用、平臺運行維護管理等相應的政策法規和規章，保障基礎地理信息資源的持續更新和地理信息公共平臺的有效運行與維護，逐步建立起科學合理的長效機制。

（二）完善投入機制

要進一步理順基礎測繪財政投入體制機制，確實將基礎測繪列入各級政府經濟和社會發展年度計劃及財政預算，逐步建立起穩定的、持續增加的基礎測繪經費投入保障機制，并將數字城市建設、運營與管理作為基礎測繪工作的重要內容切實加以推動，實現對數字城市全生命周期的更新、維護和管理。

（三）健全管理體制

數字城市建設成果是現代城市十分重要的空間基礎設施，各級政府和測繪地理信息行政主管部門要在現有的行政管理體制下，進一步充實測繪地理信息管理人員，建立相應的地理信息數據管理和分發服務技術支撐體系，統一進行各類空間數據資源的管理、維護和應用服務，以最大程度地發揮地理空間框架數據的作用。

（四）加強推廣應用

各級測繪地理信息行政主管部門要通過建立明確的數字城市建設成果推廣應用評價考核體系，劃定目標，明確責任，力爭3-5年內實現數字城市地理信息公共平臺在政府部門間的全覆蓋，并定期發布數字城市建設應用成果，積極穩妥地推進數字城市向智慧城市過渡。

同時，要注重發揮電視、廣播、網絡、報刊等新聞媒體的作用，大力推廣、總結數字城市應用的成功經驗，不斷擴大數字城市建設成果應用對政府決策、部門管理和百姓生活所帶來的積極影響。

參考文獻：

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[4] 李維森.從數字中國地理空間框架的建設與智慧城市時空信息云平臺的探索.智慧中國地理空間智能體系研究報告（2013）.社會科學文獻出版社.

作者簡介：

姚欣宇（1990-），女，遼寧莊河人，助理工程師，專門從事信息管理與地理信息系統研究。