農地“三權分置”加快放活經營權

林遠

繼家庭聯產承包責任制后，我國農村改革再度迎來重大制度創新。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）日前發布。《意見》指出，現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。

專家表示，農村土地經營權的獨立運行，可以更大范圍地優化配置，提升土地利用效率，提升務農勞動力的勞動生產率。但目前需要加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作，尤其是先要在法律上給農村土地經營權定性。

突破：承包權和經營權將分置并行

農業部部長韓長賦此前介紹，十一屆三中全會以后，我國實行農戶承包經營，土地集體所有權與農戶承包經營權實現了“兩權分置”。而隨著工業化、城鎮化快速發展，目前大量勞動力離開農村，農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。

韓長賦日前在解讀國務院發布的《全國農業現代化規劃（2016—2020年）》時，再度明確了這項改革的歷史意義。他說，新時期推進農業現代化，要增強三大動力，即深化農村改革、推進科技創新、培育新型主體。而當前農村改革的主線仍然是處理好農民與土地的關系，要深化以所有權、承包權、經營權“三權分置”為重點的農村土地制度改革。

農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇也認為，“三權分置”創新了農地產權制度，豐富了農村土地集體所有制的有效實現形式，揭示了我國農村雙層經營體制的深刻內涵，是中國特色“三農”理論的重大創新。“經營權在更大范圍的優化配置，相對集中土地使用，不僅僅使土地利用效率得到提升，更能明顯提升務農勞動力的勞動生產率，從而提高農業效率和競爭力；既解決了原承包農戶的財產權益保護問題，又能解決農業現代化的持續發展基礎和增長動力問題。”他表示。

張紅宇認為，“三權分置”下經營權流轉以及在更大范圍內優化配置，自給自足生產的農戶和兼業農戶必將大量減少，而以提供商品農產品、實現效益最大化為目標的家庭農場、合作社、農業產業化經營組織和農業企業為代表的“新農民”將不斷成長發育，隨之將大幅度提高農業質量效益和競爭力，這是構建現代農業經營體系的基礎和方向。

完善：相關法律修訂工作將提速

完善這種重大理論創新，意味著一系列政策改革和法律修訂要同步進行。

《意見》指出，要扎實做好農村土地確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關系。建立健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制，確保土地經營權規范有序流轉。構建新型經營主體政策扶持體系，加快農村土地承包法等相關法律修訂完善工作。

“經營權在現在的法律設置里，和承包權是合一的。經營權是承包經營權派生出來的，不是一個獨立的權利。這兩者之間是根據一定的和約期限來確定各自的權利和義務的關系。”中國人民大學經濟學院教授劉守英表示，理清三權之間的關系，是理順法律時要注意的重要問題。

全國人大農業與農村工作委員會副主任委員劉振偉表示，現在全國人大正在抓緊對《農村土地承包法》進行修改，這次修法主要針對中央對土地承包關系的穩定和完善做出的一系列大政方針。

他也認為，“三權分置”關鍵是土地經營權定性。“該如何給土地經營權定性，現在眾說紛紜，有人認為是債權，有人認為是物權。債權的理由是土地經營權就是依據租賃合同契約關系而產生的，沒有租賃合同，沒有契約關系就沒有這個債權關系。還有一些權威專家說根據承包期限長短來判斷是物權還是債權，流轉期限短就是債權，流轉期限長就是物權。另外，國際上現在對債權物權化管理也是一個趨勢。”劉振偉說。

展望：將研究經營權抵押承包權退出辦法

《意見》還提出，要“積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點”，還要“研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法”。

據了解，上述幾項改革試點，目前已在各地有序展開。目前全國三分之一的土地已經流轉，全國2.3億戶承包土地的農民中，6600萬戶或多或少地流轉了土地。而去年8月國務院正式啟動農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作以來，目前已經有近300個縣級行政區開展了相關試點。

專家介紹稱，開展農地經營權抵押貸款試點的主要目的是盤活農村土地資產，促進農業現代化發展和農民增收致富。今年初，中國人民銀行會同相關部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，在貸款用途、抵押物認定以及風險防控方面明確了底線，例如要求抵押貸款應主要用于農業生產經營等貸款人認可的合法用途，以及要求用于抵押的承包土地沒有權屬爭議，且不能超過農民承包土地的剩余年限等。

多位專家稱，抵押物處置是這項改革成敗的關鍵，而試點要同時顧及保障農民的承包權和金融機構對抵押物的合法處置權，就需要各試點地區在實踐操作中進行大量的創新和探索。筆者了解到，為防范金融風險及農民失地風險，重慶、吉林、湖北等多個省市設立了農村產權抵押融資風險補償基金，由借款主體、金融機構和當地政府共同承擔損失風險。

農地承包權的政策制度接下來也面臨重大調整。現行土地承包關系普遍將于2030年或2033年到期。目前，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案，也已經排上政府的工作日程。另外，針對部分地區撂荒嚴重的問題，土地承包權的有償退出也零星開始出現了試點。

筆者日前在重慶市巴南區獲悉，該地區正在就此進行探索，地方政府先確定前期投資業主，限定試點區域；再征求農戶意見，由農戶與業主協商達成退出補償協議條款，業主出資對農戶予以補償，農戶將土地權利退還給集體組織，再由村集體將其流轉給業主；最后三方簽訂協議。據了解，目前巴南區已有一些農民自愿退出，實現直接財產性收入數百萬元。