流域水資源管理體制的探討

木塔力甫·阿布拉

【摘要】在水資源開發利用的同時、應充分考慮其環境的承載能力、盡量避免可能產生的不利環境后效、以保證區域內資源、環境及社會經濟的協調發展及良性循環。水資源保護是一項十分重要也是十分復雜的系統工程。為保證水資源的可持續利用、使經濟、生態、環境得以協調發展、必須采取合理有效地工程措施和監督管理措施。

【關鍵詞】河道流域；水資源管理；體制機制建立

一、河道流域水資源管理存在的問題

（一）水資源管理存在的多問題

1 水權關系不清。水權管理機制缺位，造成水資源濫用。上游用水大量擠占下游用水，源流用水大量擠占干流用水，經濟系統用水大量擠占自然生態用水.無節制的水土資源開發利用難以得到有效的制止。

2 水的商品意識淡薄。經濟手段和市場作用難以發揮作用；水價形成機制缺失，造成水資源低效利用。水價與成本嚴重背離，沒有完全體現水資源的稀缺價值和商品屬性，一方面用水沒有水權制約，另一方面用水又非常廉價，對使用者的經濟杠桿作用難以及時有效發揮，用水者的節水意識和水權觀念難以形成。因此進一步加劇了水資源低效和無節制濫用現象的發生。

3 規劃失控造成水資源配置混亂。地表水與地下水、主水與客水、生產用水與生態需水很難實行統一規劃，統一調配.也就很難實現水資源的優化配置和科學管理。以水資源、生態環境及其承載能力為約束條件的水資源綜合規劃.很難對其他行業發展規劃形成制約。

（二）流域管理體制不順，科學管理，合理調配水資源難以實施

1 流域管理與區域管理事權劃分不明，水資源行政管理權分割。權利又相對獨立，因而各自為政，流域管理舉步維艱。

2 流域管理機構職能不健全，權利結構不合理，管理難以取得實效。在長期存在的強勢區域管理體制下，新成立的流域管理機構.在遇到地方利益、局部利益與整體利益有沖突時。水資源統一管理調度指令的執行得不到保證，統一管理也就成了一紙空談。

3 有法不依、執法不嚴的問題比較突出。由于管理體制不順，不執行水調指令，搶占、擠占生態水，難以依法進行處罰。在流域內部同一區域還存在不同隸屬關系、自成體系的兩套水資源管理體制，存在著各自為政、分割管理的問題。

二、建立新體制、機制的設想

（一）區域管理必須服從流域管理要建立和完善以流域管理和區域管理相結合的管理體制.合理解決經濟發展與生態環境保護之間、源流與干流之間的用水矛盾。必須深化水資源管理體制改革，建立起流域管理與行政區域管理相結合、區域管理服從流域管理的管理體制，以保障流域水資源、生態環境、經濟社會的協調可持續發展。建議：1. 將源流流域管理機構與灌區管理機構分置，整合兼并現有源流管理機構，源流流域管理機構劃歸塔管局直接管理2. 源流流域管理機構負責權限內的灌區灌溉管理，并接受河流域管理局的業務指導，不再對源流水資源及河流上的提引水工程實行直接管理。

（二）水資源管理必須實行水務一體化源流各級水行政主管部門要在當地政府的大力支持和幫助下.成立水事務管理局，對當地的水行政事務實行一體化管理。水務一體化管理，是實現水資源優化管理和可持續利用的前提，為水資源的合理開發、高效利用和有效保護提供了體制保證。水務管理部門作為政府水行政工作的職能部門，要突破部門利益的束縛，從政府的角度而不是部門的角度實現對區域內一切水事行為的集中統一管理。水務管理部門要實行政企分開、政事分開，不直接進行水的經營和水企業的管理，而是通過政策法規的制定對水企業進行監督管理。

（三）變革體制、機制，全面推行水權管理，主要是日益增長的用水需求和水資源緊缺的矛盾，是生態用水大量被強行擠占和經濟社會用水日益膨脹的矛盾，是節水力度不足和水資源浪費嚴重的矛盾。水權管理單位節約的水有序進入水權交易市場，有償轉讓給其他的用水戶，從中獲得利益。只有這樣才能有效地刺激各級水權管理單位主動地采取節水措施，實現行政手段難以達到的節水目的。河流域目前實施的用水限額，其實就是建立水權管理機制的第一個步驟，也就是初始水權的分配。第二步應該通過不斷進步的用水定額指標體系的建立和推廣應用，強制提高各級水權管理單位的水權意識和水資源的利用效率。第三步是在節水目標實現后，相應的減少引水總量。實施總量控制、限額用水的全流域水量統一調度管理方案，直至實現初始水權的目標管理。這是一個十分復雜的系統工程，只有不斷加大河流域綜合治理的力度，提高各級水權管理單位的水權意識，加大源流節水力度，增加干流來水量，才能實現初始水權的目標管理。

三、體制機制的保障措施

要建立新的運行管理體制和機制.必須要有一系列保障措施才能實現。一是要有一定的政策法規作保障。只有把政府對水資源的統一管理、用水戶的民主協商和水的商品屬性以及水市場的有效調節等水事活動更為合理有序地運作起來，結合不同區域、不同情況，充分運用政策法規等手段作保障，因地制宜地變革體制、機制，開展水管理，才能實現水資源的優化配置，明晰水權歸屬，建立符合流域實際情況，歸屬清晰、權責明確、管理有效、保護嚴格、運行順暢的水資源管理新體系。二是通過必要的行政手段確定初始水權。按照我國現行的管理體制，必要的水權行政管理方法是確定初始水權，提高用水效率，確保水資源可持續有效利用的重要保證。同時.對現行的不合理水權分屬行政管理體系、機制和觀念，必須進行必要的改革和創新.逐步建立科學、合理、有效、可持續發展的現代

水資源管理新體制。三是完善工程配套措施，保證水資源管理系統良好運行。四是水的商品價值的真正體現和水資源稀缺性觀念的建立.是全社會珍惜水、節約水、保護水資源的經濟保障。五是水資源的科學規劃、合理分配、有效利用是水利管理事業可持續發展的基本保障。六是積極推進節水型社會建設。建立起自律式發展的節水模式。要調整經濟和產業結構，建立與流域水資源承載能力相適應的經濟結構體系；要建設水資源配置和節水工程，建立與水資源優化配置相適應的水利工程體系；要開展用水制度改革，建立與水權指標控制相適應的水資源管理體系。在建設節水型社會的過程中.充分發揮用水戶的節水積極性。七是建立以流域水資源統一調度管理系統為骨架的流域信息化平臺。通過建立流域水資源統一調度管理系統，結合科技創新，帶動全流域水資源管理信息化建設，不斷提高流域水資源統一管理信息化水平。八是各級政府要出臺水土資源開發利用相

應的政策法規性文件，并采取有效措施，注重查處在水土開發項目上的腐敗案件，加大打擊力度，徹底扼制非法引水和違法開荒行為。