國外政黨嚴格自身治理的做法和經驗

程浩 樊樹才

將治理理論運用于政黨，就是政黨治理。本文擬圍繞國外政黨治理涉及的兩個層面、三重治理關系，簡要梳理歐美、東亞等部分國家的主要政黨是如何嚴格自身治理的。

政黨治理涉及的第一個層面、第一重治理關系，就是政黨內部的治理，治理主體是政黨，治理方式用制度（黨規黨紀），治理內容涉及黨員管理、黨內執紀監督、黨內權力運行等“制度治黨”問題。這是政黨治理的主要內容。

1.黨員管理：敞開吸納，分類管理。就黨員吸納來看，西方發達國家主要政黨的入黨門檻都比較低，條件都比較寬松，程序都比較簡便。一般地，只要表示愿意擁護或認同某一政黨黨章、綱領或基本政策，或者表示愿意追隨或支持某一政黨的競選綱領或候選人，就可以申請加入該黨，成為該黨的普通黨員。

就黨員身份管理來說，國外主要政黨普遍執行“寬進嚴出”“分類管理”原則，意在籠絡住一定數量的黨員群眾，守住本黨的選舉“票源”，同時重點加強對職業性黨徒（黨棍）或志愿性黨務工作者的管理。德國社民黨退出機制主要針對掌握政治權力而對本黨政治地位和形象有重大影響的精英黨員。一旦精英黨員違反黨紀國法、破壞黨內團結、其行為對本黨利益造成重大損害，社民黨就會將其及時清除出黨，避免其影響黨的形象，成為黨的負資產。

國外主要政黨比較注重塑造黨員黨性及其對本黨的忠誠。歐洲一些社會黨把強化黨員教育培訓，作為培育黨員黨性和對黨忠誠的重要措施。培訓對象主要是基層黨組織的負責人和一些效忠本黨的年輕黨員，培訓內容側重于本黨的綱領、理論、知識和組織紀律等。

2.黨紀制定與執行：立黨紀、厲行黨紀，止紛爭、棄惡揚善。韓國新世界黨建立了比較嚴明的政治、職務、道德與倫理紀律。關于新世界黨的監督主體，對國會議員等黨中央干部而言，是黨的最高委員會；對地方議員和基層黨員而言，則是在市、道的黨倫理委員會。德國社民黨建立了規范的黨紀審理程序。社民黨章程規定，對于違反《黨章》《基本法》和黨內秩序、破壞黨內團結或有不光彩行為以及違反黨代表大會或黨組織決議的黨員，黨的執行委員會可執行黨紀審理程序。各級黨組織和黨的執行委員會，都可以向當事黨員所屬區的仲裁委員會提出執行黨紀審理程序的建議。德國社民黨還為黨員建立誠信檔案，一旦發現有失信情形，就強令其作出解釋，否則，就會啟動黨紀審理程序。

3.黨紀監督：完善政黨內控機制，強化黨紀監督。國外主要政黨大多通過成立議會黨團、設立“督導員”制度，來促進政黨的團結和紀律，從而確保政黨投票的一致性及黨團行動的協調性。英國政黨較早建立了一個維持政黨團結與紀律的“黨鞭體系”，即議院黨團督導員制度。議院黨團督導員就本黨應當或不應當采取的立場，就如何阻止后座議員反叛，向政黨領袖建言；對心懷不滿的后座議員，點明其行為可能造成的后果。英國保守黨議院督導員由黨的領袖親自任命，對領袖負責，執行領袖的指示，監督本黨議員的活動，督促其遵守黨紀。英國工黨議院督導員的職責更為廣泛，包括協助工黨領袖了解黨內情況，督促工黨議員遵守黨紀，采用強制措施使工黨議員按黨的意圖在議會發言和投票，對不聽從命令的工黨議員實施懲戒措施，直至建議領袖將其開除出議院黨團。新加坡人民行動黨著重通過“黨督制度”來維護黨的紀律，并能持之以恒堅持下去。

4.黨內權力運行：注重完善黨內權力監督與制約機制，規范運行。瑞典社民黨黨內決策、執行、監督機關的職責非常分明。依據瑞典社民黨章程，黨的最高決策機構是黨代表大會，黨的理事會以及由其選舉產生的執行委員會則是黨的執行機構。黨的理事會在黨代會閉會期間，是黨的最高決策機構。各層級理事會按照黨綱、黨章和黨代會的決定，來執行黨的領導，確定黨在下一年度的預算和活動計劃。黨的信任委員會是黨的理事會的咨詢機構，只在中央和黨區兩個層級設立。從中央到地方，還依次存在一個對應的審計機構，負責審查黨的理事會及執行委員會的活動和黨的財務。俄羅斯政黨的黨內決策、執行與監督機關也是分設的。根據俄羅斯政黨法，政黨的代表大會是政黨的最高領導機關。以統一俄羅斯黨為例，總委員會是黨的政治領導機關，是黨代會閉會期間的領導機關，也是黨的日常決策機構，同時還是黨的法人代表。中央執行委員會是黨的執行管理機關，履行日常的黨務管理和執行職能。中央監察委員會主要對黨的領導機關決議、黨章的貫徹情況以及全黨的財務、經濟活動進行監督，同時，為了保證其活動的獨立性，中央監察委員會只向黨代表大會匯報工作。為了保障黨的決策的民主化、科學化，統一俄羅斯黨將最高委員會設為黨的咨詢機關，由一群資深政治家和杰出公眾人物組成，最高委員會負責確定黨的發展戰略。

政黨治理涉及的第二個層面、第二重治理關系，就是政黨與國家的治理關系，治理主體是國家，治理方式用法治，治理內容涉及黨紀與國法如何銜接的依法治黨問題。這是政黨治理的關鍵環節。

國外主要政黨一般都注重將黨紀與國法有效銜接，以法治黨、以法治貪，用法治的思維和方略，預防與懲治腐敗。新加坡通過制定嚴厲的“禁絕腐敗的法律”，對政府官員及執政黨黨員干部進行法治監督。新加坡頒發《預防腐敗法》，對“賄賂行為”進行了較為詳細的界定，“意圖賄賂”也被視為犯罪；貪污賄賂犯罪的構成，無最低限額要求。新加坡現行《反貪污法》的突出特點，就是全方位嚴厲打擊貪污腐敗。此外，新加坡還出臺了《沒收貪污賄賂利益法》以及《公務員守則和紀律條例》等防治腐敗的法令。在嚴厲執法層面，新加坡通過設立強力的“查處腐敗的機關”，對政府官員及執政黨黨員干部進行懲防并舉。新加坡早在1952年即設立貪污調查局（CPIB），直屬內閣總理，局長由總理直接任命，只對總理負責，不受任何其他人的指揮和管轄。貪污調查局作為新加坡最高也最具有威懾力的反腐機構，不僅擁有廣泛的權力和直接隸屬政府首長的地位，還擁有獨立和不受官員干擾的法庭作為支援。貪污調查局不僅被賦予貪污調查、搜查等一般調查權力，還可行使特別偵查、無證搜查、強行搜查、查封或扣押財產、檢查復制銀行賬目、要求有關人員提供犯罪佐證、要求嫌疑人申報財產、限制轉移財產等特殊權力，甚至還可行使警局權力，包括無證拘捕、扣押等。這種高度的集權性，在反腐領域產生了極大的震懾性。

政黨治理涉及的第三個層面、第三重治理關系，就是政黨與社會的治理關系，治理主體是社會公眾和新聞媒體，治理方式用輿論監督，治理內容涉及公眾和媒體輿論對政黨治理的“法外監督”問題。這是政黨治理的重要舉措。

消除腐敗的根本途徑，不僅要“把權力關進制度的籠子里”，而且要讓權力在陽光下“暴曬”、在陽光下運行。國外一些政黨非常注重接受公眾和輿論對黨內治理特別是消極腐敗問題的“法外監督”。這種“法外監督”，主要基于社會合理性、社會公平公正公開的角度，施加輿論壓力。為了讓貪污腐敗行為無處藏身，越南通過立法，建立起國家公權行為公開制度，同時鼓勵媒體對腐敗行為進行揭露，對反腐敗先進事跡予以表彰。越南還通過開通官方反腐敗網站，大力推動網絡反腐。新加坡通過立法，賦予了新聞媒體相當大的獨立和自由。無論任何一級的官員，只要存在貪腐行為，媒體就可以進行追蹤和曝光。正是新聞媒體以無可替代的角色，在新加坡反腐敗過程中發揮著社會輿論監督的作用。新加坡政府還建立了一套舉報制度，鼓勵群眾揭發貪官污吏，并且制定了一些關于保護舉報人安全、使之免遭各種打擊報復的保護措施。新加坡許多大案要案，均因公民的舉報而告破。當人民行動黨領導人遭到“貪腐”誹謗時，若他們要進行反擊，他們的做法是必須通過法律程序，將誹謗者告上法庭，請求公正審判以證明自身廉潔和清白。新加坡絕對不允許運用公權力私下解決。韓國沒有建立新聞審查制度。在韓國，只要不涉及煽動暴力或種族歧視，任何報社都可以隨意撰寫或登載新聞，若惹出爭議來，就到法庭去解決。對于韓國媒體而言，“監督”腐敗并非職責所系，從業者不一定要揭穿黑幕，他們強調的，只是要做真正的新聞。

國外政黨治理的做法和經驗，對我們黨在新形勢下協調推進全面從嚴治黨，具有一定的啟示和重要的參考借鑒價值。

1.應基于什么樣的理論視角來研究習近平總書記全面從嚴治黨思想？在當下的語境中談全面從嚴治黨，不宜僅從整治黨內紀律松弛渙散、作風亂象突出、腐敗問題頻發的“治亂”角度，還應從黨需要鞏固執政地位和執政基礎（固本強基）、完善內控機制、處理好黨與國家與社會之間關系的治理角度，加以理解和把握。將治理理論運用于政黨，就是政黨治理。只不過，能夠運用于政黨治理的治理理論，不同于發軔于西方國家的社會治理理論。

鑒于我們黨在政治體制和國家治理體系中扮演著主導性角色，全面從嚴治黨的問題日益凸顯。結合十八屆三中全會關于全面深化改革的總目標，即“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，運用這一頗具中國特色的治理理論（以維護國家的基本秩序和穩定為治理的首要價值目標，建構一定的治理結構，鍛造若干能力，采納若干措施或手段，以期實現治國理政的具體目標），來研究習近平總書記全面從嚴治黨思想，將全面從嚴治黨納入國家治理體系現代化的范疇，應該是合適的。

2.全面從嚴治黨在黨的工作整體布局中處于一個什么樣的格局？黨的工作整體布局問題，歷來是我們黨治國理政面臨的一個重大理論問題。改革開放以來，我們黨作出過三次“戰略布局”：第一次是 1986年9月，黨的十二屆六中全會首次提出“一個中心”“三個堅定不移”的社會主義現代化建設總體布局。第二次是2012年11月，黨的十八大做出了建設中國特色社會主義五位一體的總布局。第三次是2015年2月2日，習近平總書記在中央黨校省部級班開班式上的講話中，首次集中闡釋了“四個全面”的戰略布局。

在“四個全面”戰略布局中，全面從嚴治黨是根本，是關鍵，處于戰略布局中的核心地位，發揮著主導性作用：全面從嚴治黨與全面小康社會提出的風清氣正、良好從政生態的目標是一致的；全面從嚴治黨與全面深化改革提出的國家治理體系和治理能力現代化的要求是吻合的；全面從嚴治黨與全面依法治國提出的法治思維（憲法精神）、法治方略的措施是同構的；全面從嚴治黨與偉大事業的布局是同步的——習近平總書記第一次將黨的建設偉大工程與黨所領導的中國特色社會主義偉大事業的布局有機結合，全面從嚴治黨本身就是一項最重要的戰略布局。

3.國外政黨治理的做法和經驗，能供給什么樣的觀念、制度或知識？歐美、東亞等部分國家的主要政黨，有效運用黨規黨紀推進政黨內部“制度治黨”、通過立法并運用法治思維和方略推進“依法治黨”、運用輿論監督推進“法外監督”，已經形成了較好的制度機制，積累了較多的經驗，對我們黨在新形勢下協調推進全面從嚴治黨，提供了一些合理的觀念、制度或知識。概括地說，大致有如下幾點：第一，治黨不僅僅是黨內的“家務事”，更是國家和社會治理的“分內事”。尤其對于執政黨來說，從嚴治黨要擔負起牽引并垂范國家和社會從嚴治理的重要使命。此所謂“治國必先治黨，治黨務必從嚴”。第二，應將治黨納入國家治理體系中來，統一謀劃、統一部署，做好全面從嚴治黨的“頂層設計”，將從嚴治黨常態化、制度化、規范化。第三，應基于固本強基之需要，既完善黨員教育管理機制，培育黨員黨性及對黨的政治忠誠，又要筑牢黨的組織基礎和群眾基礎，擴大黨組織的覆蓋面，提升黨組織的動員能力、組織能力、領導能力、協調能力和控制能力等，同時還要完善黨的內控機制，強化黨紀監督，增進黨的團結和協調統一。第四，應重點圍繞黨務公開和權力問題以及由此可能衍生的腐敗問題，完善黨務公開和黨內權力配置、運行、監督與制約等機制，并把黨務和權力“暴曬”在陽光下，凈化腐敗可能滋生的土壤。第五，應注重黨紀與國法的有效銜接，既秉承黨紀嚴于國法，又堅持黨必須在憲法法律范圍內活動，堅持用法治的思維和方略治黨、管黨。第六，應自覺接受公眾和輿論對黨內治理的“法外監督”，織密、開啟人民群眾監督之網，充分吸納并運用人民群眾中蘊藏的管黨治黨的智慧和力量。

文章來源：《理論探討》2016年第1期

責任編輯：雙艷珍