我國行政訴訟調(diào)解制度完善

摘 要：2015年新修改的行政訴訟法第60條，明確規(guī)定三種情形可以適應(yīng)調(diào)解。然而這樣的規(guī)定過于籠統(tǒng)且迄今為止并無司法解釋加以細化，故在筆者看來操作性不高。本文通過對相關(guān)制度原理的分析并運用比較分析法，希冀為我國行政訴訟調(diào)解制度的司法實踐存在的問題提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟調(diào)解；兩造當事人；民事訴訟調(diào)解

長期以來，法律對于行政訴訟調(diào)解規(guī)定的過于剛性，即行政訴訟中不適用調(diào)解程序。這種制度導(dǎo)致法官在行政訴訟調(diào)解實務(wù)過程中并無經(jīng)驗。而今年新法只是新增加可以調(diào)解案件種類，卻并無具體實施辦法。本文著重探討我國行政訴訟調(diào)解制度實施過程中具體建構(gòu)問題。

一、行政訴訟調(diào)解主持者人數(shù)宜相對增加

拙見以為，行政訴訟中的調(diào)解不僅可由主審法官主持，由于法律并無調(diào)解主持人之人數(shù)限制，故管見以為，可以適當吸收公正之社會人士，譬如人民調(diào)解員的加入，這樣無疑使調(diào)解結(jié)果更具社會公信力，并由此實現(xiàn)法自身的教育功能，一舉多得；同時鑒于行政訴訟的特殊性，即主持者受到其他相關(guān)因素的干擾的概率從理論上明顯高于民事訴訟調(diào)解，這些因素主要來自行政機關(guān)的強行施壓或調(diào)解主持者由于種種現(xiàn)實原因而主動對行政機關(guān)討好獻媚，故行政訴訟調(diào)解不宜由獨任制法官組織雙方調(diào)解。簡言之，對行政訴訟調(diào)解的主持人數(shù)可以適當增加，同時對主持者資格宜做相對限制。總而言之，如何從根源上保障調(diào)解主持者的公正性，新法規(guī)定仍顯過于原則，還需要在司法實踐中不斷摸索并總結(jié)經(jīng)驗，并將此經(jīng)驗以司法解釋的形式加以鞏固。

二、行政訴訟調(diào)解的階段和次數(shù)應(yīng)當明確規(guī)定

由于行政訴訟法一百零一條規(guī)定，行政訴訟法沒有規(guī)定的內(nèi)容，可以參照適用民事訴訟法的法條或者直接適用該法，故筆者以在調(diào)解制度發(fā)展中相對完善的民事訴訟法作為切入點，來研究調(diào)解的階段和次數(shù)的問題。在民事訴訟中，調(diào)解原則貫徹始終，當然以非訟案件與其他特殊案件為例外。換言之，對于一般的民事訴訟案件而言，在訴訟進程中的任何階段，只要是當事人或者是法官任意一方認為此案件不需要再進行審判時，即可申請啟動或者依職權(quán)啟動調(diào)解程序。國內(nèi)部分學(xué)者認為，對于行政訴訟也宜類比民事訴訟的作法，調(diào)解也應(yīng)當貫穿于行政訴訟的全過程，即既可在案件被受理之初進行調(diào)解，也可以在案件的庭審過程中調(diào)解。筆者不贊同以上觀點。誠然法官邊調(diào)邊審的做法有助于調(diào)解程序與審判程序的轉(zhuǎn)化，降低了法院解決糾紛的成本，并在一定程度上提高了糾紛解決的效率，但是，這樣的追求糾紛解決的結(jié)果無疑在一定程度上破壞了司法的正當性和權(quán)威性。故依愚見，行政訴訟調(diào)解應(yīng)當繼受外國立法例的相關(guān)規(guī)定，在一審言辭辯論終結(jié)前提出，并以一次為限，從而督促兩造當事人善于抓住調(diào)解的機會，不會使調(diào)解過于遲延而影響庭審節(jié)奏，同時亦不至于損害公共利益。

三、行政訴訟調(diào)解兩造當事人不得任意反悔

在行政訴訟調(diào)解過程中，無相關(guān)制度設(shè)計，故筆者參照國內(nèi)民事訴訟中相關(guān)制度以參考。通說認為，在民事訴訟調(diào)解制度中關(guān)于當事人反悔權(quán)主要參見民訴法第九十九條及新司法解釋一百三十四條之規(guī)定，即“調(diào)解未達成協(xié)議或者調(diào)解書送達前一方反悔的，人民法院應(yīng)當及時判決”。推究其立法意旨，主要是因為在我國調(diào)解書的效力在一定程度上與判決書效力相當。故給予當事人仔細考量的機會，避免因調(diào)解達成而得不到法律救濟。然而，這樣的規(guī)定在司法實踐中卻遇到了較大問題。首先，該條規(guī)定造成法條上規(guī)定的不一致。根據(jù)我國《民事訴訟法》第九十八條規(guī)定，有四種案件是可以不制作調(diào)解書的。而不制作調(diào)解書，便不可能產(chǎn)生調(diào)解書送達問題，兩造主體只要在法庭庭審筆錄上簽字或蓋章，調(diào)解效力即當庭發(fā)生并與判決一樣產(chǎn)生結(jié)案的效力。或言之，對于調(diào)解書有送達程序的就可以不提供任何理由獲得反悔權(quán)，而沒有送達程序的就沒有反悔權(quán)，這種做法無疑在立法和司法程序?qū)用嫔显斐闪瞬煌讣斒氯藢嶓w權(quán)利的不平等。其次，調(diào)解過程如是在法院合乎程序正義的調(diào)解程序下進行，并最終達成的調(diào)解協(xié)議或法院由此做出調(diào)解書，而兩造當事人在最后送達階段無理由而以反悔，造成法院之前工作前功盡棄，無疑是對司法公信力的二次傷害。再次，反悔權(quán)的設(shè)立會導(dǎo)致當事人有惡意訴訟之虞。一方當事人的任意反悔，勢必會使另一方的時間、精力、物質(zhì)方面受到損害。鑒于以上邏輯性的問題，依愚見在行政訴訟調(diào)解制度中不設(shè)立當事人的反悔權(quán)。當調(diào)解書送達，經(jīng)當事人簽收發(fā)生法律效力。當事人拒絕簽收的，必須提出適當?shù)睦碛桑缯{(diào)解中程序違法、調(diào)解中有脅迫、調(diào)解書與達成調(diào)解內(nèi)容不一致等問題造成調(diào)解可能無效或者可能被撤銷的情況。如果不能提供，按照判決的視為送達情況處理，雙方即受調(diào)解書的約束。

四、通過再審程序補救行政訴訟調(diào)解的瑕疵

任何司法實踐過程均不能避免瑕疵，行政訴訟調(diào)解亦然。法諺言：無權(quán)利則無救濟。對于法律實施中瑕疵如無救濟途徑，則正義不能實現(xiàn)。行政訴訟調(diào)解出現(xiàn)在兩個方面，即程序上的瑕疵原因在于調(diào)解程序嚴重違法；實體上的瑕疵指調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容有失公正，從而損害了當事人的合法權(quán)益尤其是行政相對人的合法權(quán)益，或者是損害了第三人、集體亦或國家的利益。故我們要提供雙方當事人權(quán)益一旦受到侵害時救濟途徑，更要兼顧行政訴訟的特殊性，在制度設(shè)計過程中應(yīng)盡最大程度保障從訴訟地位上具有先天性弱勢的行政相對人的合法權(quán)益，筆者將針對不同的情況試探討具體的權(quán)利救濟途徑：若當事人認為調(diào)解內(nèi)容是無效或者是可以撤銷的，或程序上主持人有嚴重偏向，不能有效保障其合法權(quán)益時，管見以為，當事人可以通過兩種途徑來提起案件的再審，一種是類比《行政訴訟法》第九十一條審判監(jiān)督程序之規(guī)定，即當事人直接向法院申請再審；另一種是向上級檢察院申請抗訴而啟動案件的再審程序。

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作者簡介：

吳思亮（1993～），男，漢族，遼寧沈陽人，遼寧大學(xué)2015級法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。