小產(chǎn)權(quán)房問題簡析

摘 要：近年來，隨著城市化的不斷擴(kuò)大，我國商品房房價(jià)一路上揚(yáng)，盡管國家出臺了一系列調(diào)控政策，但效果并不理想。就在大部分城市居民“望房興嘆”而同時(shí)政府的保障房政策有一時(shí)難以滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要的這個(gè)時(shí)候農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”以其相對實(shí)惠的價(jià)格贏得了廣大的市民和農(nóng)民消費(fèi)者。非官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示現(xiàn)存小產(chǎn)權(quán)房已達(dá)60多億平方米。那么到底什么事小產(chǎn)權(quán)房，他是怎么出現(xiàn)的，它的存在是否有合理性或者說我們是否有必要全部取締小產(chǎn)權(quán)房，以及相關(guān)法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)問題。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)；土地性質(zhì)；分類管理

一、小產(chǎn)權(quán)房的法律框架和界定

要界定小產(chǎn)權(quán)房首先明白一個(gè)概念小產(chǎn)權(quán)，不同的學(xué)者對此有不同的界定。基本上可以總結(jié)如下：

（1）是對商品房而言，再賣給消費(fèi)者以前叫大產(chǎn)權(quán)房，購房者購得所持有的就是小產(chǎn)權(quán)。

（2）是以是否繳納出讓金為標(biāo)準(zhǔn)，商品房購買時(shí)不需要再繳納出讓金是大產(chǎn)權(quán)房，而像經(jīng)濟(jì)適用房，軍事房，政府或院國有企事業(yè)單位集體房產(chǎn)等出讓時(shí)需要繳納出讓金就是小產(chǎn)權(quán)。

（3）已發(fā)證機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，縣級以上人民政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的就是大產(chǎn)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或村（居）委會頒發(fā)證的就是小產(chǎn)權(quán)。

上述（1），（2）在物權(quán)法頒布以后已經(jīng)理順了法律關(guān)系，只要交足購房款或者補(bǔ)交出讓金就可以合法取得房屋產(chǎn)權(quán)。而（3）中所述房產(chǎn)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)一直被認(rèn)為是非法的，這就是本文要說明的范圍。

在我國現(xiàn)有土地制度框架下，土地所有人只有兩個(gè)主體，城市土地是國有的，農(nóng)村土地是集體所有的。農(nóng)村土地包括三部分，即農(nóng)村的農(nóng)用地、宅基地和集體建設(shè)用地、未利用地。小產(chǎn)權(quán)房的問題癥結(jié)就在農(nóng)村集體所有的土地我們國家是限制流通的。想流通只有在本國家征收以后才有資格。

有很多學(xué)者把小產(chǎn)權(quán)房界定為非經(jīng)征地和法定審批程序，村（居）委會擅自建造或者和開發(fā)商聯(lián)合建造，以及村名集體把土地賣給開發(fā)商建造出售給購房者的房產(chǎn)。本文認(rèn)為雖然上述概念包括了大多數(shù)的小產(chǎn)權(quán)房還是不全面。應(yīng)該界定為建在農(nóng)村土地（農(nóng)用地、宅基地和集體建設(shè)用地、為開發(fā)地）上的，未取得縣級以上人民辦法的產(chǎn)權(quán)證書賣給農(nóng)村地提及外的個(gè)人或者組織的房屋。

建房行為作為民法上一種原始取得物權(quán)的行為本身就有兩種劃分。一種是合法建設(shè)，如農(nóng)民自己在自己的宅基地上建造自己居住的房屋，農(nóng)村集體組織在集體建設(shè)用地上建設(shè)的用于學(xué)校、醫(yī)院、運(yùn)動場等公益建設(shè)的房屋和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用房。該類小產(chǎn)權(quán)房有以下特點(diǎn)：

（1）房屋建設(shè)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級人民政府批準(zhǔn)。

（2）房屋建成取的所有權(quán)。

（3）登記行為是確權(quán)登記而非物權(quán)成立的要件。

（4）該類房屋流轉(zhuǎn)受限，僅限于集體組織成員內(nèi)部（現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)突破）。

另一種是非法建造，這類相當(dāng)于上述學(xué)者所指的小產(chǎn)權(quán)房，但我們應(yīng)該擴(kuò)大范圍包括集體組織自己、集體組織和開發(fā)商聯(lián)合或集體組織把土地賣給開發(fā)商在集體建設(shè)用地、農(nóng)用地、未開發(fā)地上建造的房屋。這類房屋有以下特點(diǎn)：

（1）房屋建設(shè)未取得縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

（2）房屋建成不能取得所有權(quán)，通常有鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會頒發(fā)的權(quán)屬證明。

（3）大多賣給集體組織成團(tuán)以外的個(gè)人或組織。因此，我們可以看到并非所有小產(chǎn)權(quán)房都是違法的，上述第一種合法建造的僅僅在流通環(huán)節(jié)上有違規(guī)違法行為。第二種在土地使用、房屋建設(shè)、交易買賣等環(huán)節(jié)上都存在違法行為。

二、小產(chǎn)權(quán)房基本類型

由前面我們對小產(chǎn)權(quán)房的法律界定我們能夠看到小產(chǎn)權(quán)房主要可分為以下四種類型：

（1）本村村民依照法定程序無償取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后，自建自用的住宅，持有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。這是小產(chǎn)權(quán)房中數(shù)量最多的一種類型。

（2）本村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為解決村民住宅需求，在符合土地利用規(guī)劃的前提下，村民出資集中建造的住宅，持有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。

（3）本村村民利用無償取得的農(nóng)村宅基地使用權(quán)建造的住宅，轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織的村民、城鎮(zhèn)居民法人及其他組織。受讓人持有經(jīng)村委會變更的產(chǎn)權(quán)證明。

（4）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與房地產(chǎn)開發(fā)商純粹從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，占用農(nóng)用地、農(nóng)村建設(shè)用地或者農(nóng)村宅基地，變相進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，并將開發(fā)建設(shè)的房屋銷售給農(nóng)村村民、城鎮(zhèn)居民，房主持有村委會出具的產(chǎn)權(quán)證明。

三、改革建議

1.改革和完善我國農(nóng)村集體土地所有制

要解決小產(chǎn)權(quán)房的問題，必須從土地所有制著手，應(yīng)當(dāng)著眼于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面審視現(xiàn)行土地制度，研究集體土地相關(guān)政策，包括土地入股、集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等相關(guān)問題，在確保我國18億畝耕地紅線目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的原則上，通過改革尤其是從法律上完善土地制度，從根本上解決城鄉(xiāng)二元化體制所帶來的弊端和存在的問題。在國家、集體土地二元化制度安排還無法徹底打破的情況下，可以過渡性地建立集體土地的建設(shè)、管理和流轉(zhuǎn)的規(guī)范系統(tǒng)。規(guī)范集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、宅基地、小產(chǎn)權(quán)房等，堵塞其自行流轉(zhuǎn)的巨大的灰色運(yùn)轉(zhuǎn)空間。

2.完善小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)的相關(guān)法律制度

法律是行為實(shí)施的最重要依據(jù)，而小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律不健全是引起所有問題的根源之一。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，既是現(xiàn)有城市商品房房價(jià)攀高背景下中低層民眾的一種福音，又是現(xiàn)有我國土地制度下的現(xiàn)實(shí)與尷尬。對此，政府應(yīng)及早在法律法規(guī)上對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行規(guī)定和限制，對已經(jīng)出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該在法制的軌道上尋求有效的解決途徑，用法律武器制止無序開發(fā)行為，而不能簡單取締或叫停。

3.盡快制定并落實(shí)小產(chǎn)權(quán)房的禁建禁售政策

根據(jù)國土部門公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，隨著近年工業(yè)化和城市化發(fā)展，耕地在以每年400萬畝的速度遞減。為了十一五規(guī)劃全國耕地面積18億畝保有量底線，各級政府應(yīng)盡快制定政策并且落在實(shí)處，停建停售各種形式的小產(chǎn)權(quán)房。國土資源部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門和國家相關(guān)立法、執(zhí)法等各部委應(yīng)加強(qiáng)溝通協(xié)作，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定，在規(guī)劃用地審批、施工建設(shè)許可等方面強(qiáng)化監(jiān)管。對避開國家有關(guān)法規(guī)、改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途，破壞本已稀缺的耕地資源、大量占用耕地（包括：未批先用、少批多占、以租代征、強(qiáng)行征地等等），隨意開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房并且以各種形式繼續(xù)出售小產(chǎn)權(quán)房等行為進(jìn)行有效遏制。

4.分門別類地對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合理化運(yùn)作

如何對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合理化運(yùn)作，這不僅關(guān)系到小產(chǎn)權(quán)房購買者、村民、村集體組織、開發(fā)商和政府的切身利益，而且也關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建這個(gè)重大問題。但是，簡單地將小產(chǎn)權(quán)房合法化，會帶來一系列的不容忽視的問題。針對目前小產(chǎn)權(quán)房問題的具體情況和國家現(xiàn)行政策方針的要求，處理小產(chǎn)權(quán)房問題應(yīng)該根據(jù)其各自的具體情況，遵循具體問題具體分析的原則，分門別類地對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合理化運(yùn)作。

（1）對于違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)相關(guān)部門審批非法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，有關(guān)部門應(yīng)聯(lián)合起來，堅(jiān)決地予以制止、取締和拆除，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任；

（2）對于農(nóng)戶利用其自身宅基地所開發(fā)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，政府只需嚴(yán)格限定購房者身份，對于小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不予改變。

（3）對于已經(jīng)建成并已出售的符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃且已由村委會或鄉(xiāng)政府辦理了確權(quán)手續(xù)的小產(chǎn)權(quán)房，可以責(zé)令責(zé)任人在補(bǔ)交土地出讓金和各種稅費(fèi)后，允許其補(bǔ)辦合法化的購買手續(xù)，由相關(guān)部門予以頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證件，從而使其轉(zhuǎn)化為保障性住房或大產(chǎn)權(quán)房。

（4）對于已經(jīng)建成或在建但尚未銷售的小產(chǎn)權(quán)房，可以根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合國家推進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房的建設(shè)的總體要求，將此類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為政府保障性住房。

5.加大城鎮(zhèn)居民住房保障力度

面對小產(chǎn)權(quán)房的購買需求，政府對小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)警示作用甚微。一些農(nóng)村基層政府及村委會沒有規(guī)劃許可證敢于用地，房地產(chǎn)商、建筑商沒有準(zhǔn)建證就投資建房。房地產(chǎn)專業(yè)網(wǎng)站及銷售人員沒有準(zhǔn)售證仍然大做小產(chǎn)權(quán)樓盤宣傳銷售。這種難于控制的局面不僅說明政府監(jiān)管的不到位，也顯示了我國住房保障的不足與百姓買不起住房的無奈。我國的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象應(yīng)該引起各級政府高度重視與反思。一些地方政府忽視了國土應(yīng)該為民生服務(wù)的公益屬性以及大部分城市居民的收入水平及實(shí)際購房能力，最大限度地收取高額土地出讓金。在此背景之下，利益集團(tuán)及開發(fā)商追求利潤最大化不斷抬高房價(jià)，境內(nèi)外投資群體推波助瀾，致使城市房價(jià)持續(xù)快速上漲，無房中低收入居民不得不轉(zhuǎn)而涉險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房。因此，充分借鑒國際上住房保障的成功經(jīng)驗(yàn)，加大國民住房保障范圍與力度，著力完善我國住房保障制度，使城鎮(zhèn)各階層居民真正能夠居者有其屋，才是從根本上治理小產(chǎn)權(quán)房的辦法。

綜上所述，小產(chǎn)權(quán)房是房地產(chǎn)業(yè)特定發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)物，小產(chǎn)權(quán)房問題被全社會關(guān)注卻至今尚未得到妥善解決，足見其涉及制度與民生的矛盾及多方利益，解決難度很大。我國房地產(chǎn)市場在國民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，房地產(chǎn)領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，小產(chǎn)權(quán)房問題折射出一些制度性及深層次的社會矛盾和利益沖突。筆者以為，政府對小產(chǎn)權(quán)房的最終解決方案應(yīng)該著力于保護(hù)民生、保護(hù)耕地、制裁違法、區(qū)別對待、整體規(guī)劃、遠(yuǎn)近兼顧。

作者簡介：

鐘朝柱（1992～），男，浙江省杭州市上城區(qū)法制辦，法學(xué)，本科，研究方向：行政法學(xué)。