省級統管改革背景下人民法院司法保障體制的完善

謝軍

摘 要：規范司法行為是司法機關長期堅持的一項基本任務。黨的十八屆四中全會的決定從全面推進依法治國的高度對規范司法行為也給予了強調。規范司法行為既是依法治國的重要組成部分，也是全面深化司法改革的最終依歸和鞏固司法改革成果的根本保證；既是促進司法公正、提升司法公信力的重要抓手，規范司法言行、提升司法文明的重要途徑，也是塑造職業倫理、打造職業文化的重要途徑。本文就基于省級統管改革背景下，對人民法院司法保障體制的完善進行簡要分析。

關鍵詞：省級統管；人民法院司法保障體制；建議

省以下地方法院人財物的統一管理，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化司法體制改革的主要內容之一。司法保障工作是人民法院各項事業發展的基礎性工作，是人民法院人財物管理的重要內容。因此，隨著省級統管改革的推進，人民法院的司法保障體制也將更加完善，其對法院各項工作的保障功能也將進一步增強。

一、省級統管對人民法院司法保障工作的影響

省級統管旨在終結省級以下基層法院對同級黨委政府的依附關系，促使司法權的去地方化和司法獨立，進而實現司法統一和司法公正。[1]具體到司法保障工作，省級統管將產生如下影響。

第一，省級統管將降低人民法院司法保障工作對同級黨委政府和同級財政的依賴。省級統管之前，縣市級法院經費主要來源于同級財政。為了解決經費問題，法院不得不花費大量時間和精力搞好與同級黨委政府及相關部門的關系。[2]但若實現省級統管，基層法院預算將直接列入省級預算，不再列入同級財政預算，人員經費、辦公經費以及其他開支將實行省級統管，不再由同級財政負擔。

第二，省級統管有利于省內人民法院司法保障資源的均等化配置，降低區域差異。省級統管之前，縣市級法院經費主要來源于同級財政，財政富余，法院經費就相對充足；反之則經費不足?？h市財政差異決定了法院司法保障資源的非均等化配置。[3]但若實現省級統管，省級財政則可以統籌分配各個法院的經費需求，并加強落后地區法院的司法保障工作。

第三，省級統管有助于增強基層人民法院司法保障工作的獨立性。省級統管之前，基層人民法院的經費主要來源于同級財政，其他部分則來源于上級財政，以至于中央財政。源頭越多，干涉越多，獨立性就越少。省級統管之后，省級以下黨委政府及其相關部門干預基層法院保障工作的基礎將不復存在，省級黨委政府為了減少工作壓力也可能賦予基層法院更多的財政預算權和經費支配權，其獨立性必將強化。

省級統管對法院司法保障工作的影響主要是積極的，但也存在不確定性因素或消極的一面，如省級財政可能無力保障各級法院經費不降低，省級統管無法保障司法保障資源在全國范圍內的均等化配置，等等。這就要求我們在具體的制度設計時，揚長補短，趨利避害。

二、人民法院司法保障體制的省級統管路徑選擇

針對司法權的地方化，有學者建議建立中央一級的司法財政體制，由中央財政統一保障各級法院的經費預算開支。[4]但在本輪司法改革中，中央沒有采納該建議，而是提出了省級統管的改革方向，可謂是學者建議與現行做法的折中。這種折中的做法可以克服中央直管的難度，也可以解決基層法院對同級財政的依附問題，不失為務實選擇。但在如何實現省級統管問題上，仍有可探討的余地。

選擇之一：將縣市兩級法院的預算管理權交由省級法院，由省級法院統一制作預算，并進行經費統一管理，不改變省級法院與省級財政的關系。這一做法的特點是取消縣市兩級司法預算后在法院系統內部解決司法財政問題。這一做法的好處是省級法院更加熟悉、了解下級法院的基本情況，有利于司法經費的統籌安排與合理配置。其弊端是強化省級高院對下級法院的管理，容易導致司法權的科層化與行政化，損及司法獨立。

選擇之二：將縣市兩級法院預算上提，成為省級預算單位，由省級財政直接供給，不改變省級預算管理體制，不建立上下級法院之間的預算管理關系。這一做法的好處在于降低省級預算管理部門改革的成本，并尊重基層法院的審級獨立以及上下級法院之間的業務指導關系，從而避免產生上級法院對下級法院的控制和管理關系，防止司法權的科層化和行政化。其弊端在于增加省級預算管理部門的工作壓力和難度，從而影響省級統管體制運行的效率，另外也沒有改變省級法院對省級財政的依附關系。

選擇之三：將縣市兩級法院預算上提，與省級法院并列，三級法院預算合并建立獨立與政府部門和省級法院的司法經費預算管理委員會，專門管理司法預算和法院保障工作，對省級人大及其常委會負責。這一做法的好處是切斷人民法院與行政機關的預算管理關系，防治上下級法院之間的行政化傾向，保障各級法院之間預算管理權和司法保障自主權。其弊端是增加改革成本，司法預算管委會的法律地位和職權界定需要進一步的厘清。

比較上述三種方案，筆者傾向于第三種，只有第三種方案最能保障司法經費的獨立性，最能保障司法獨立。如果此方案改革成本過大，次優方案就是第二種。相較于行政機關的干預，上級法院對下級法院的指導屬于司法系統內部的司法權配置問題，對司法公正的損害較小，并且上級法院一般熟知司法權運作規則，不會貿然要求下級法院作出明顯違法的裁判。

三、完善人民法院司法保障內部機制的若干政策建議

人民法院司法保障的內部機制，是相對省級統管的外部機制而言的，是指包括人民法院內部司法保障工作的職權分配及其與司法裁判權的相互關系。黨的十八屆四中全會提出“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”，為人民法院司法保障的內部體制的改革和完善奠定了原則，指明了方向。

（一）完善司法保障內部機制的基本原則

1.司法行政管理權獨立運作

司法責任制，要求司法裁判權的獨立，即主辦法官和合議庭的獨立，在客觀上促使了司法權與司法行政管理權的分離以及司法行政管理權的獨立運作。在實行司法責任制之后，各級法院院長、副院長以及業務庭庭長一般不再進行分案工作、個案管理以及相關法律文書的簽發，便可將主要精力放在司法保障、人員管理等行政管理工作上來。這對司法保障工作而言，是有促進作用的。

2.司法行政工作集中管理制

最高院《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》規定：“按照審判權與行政管理權相分離的原則，試點法院可以探索實行人事、經費、政務等行政事務集中管理制度，必要時可以指定一名副院長專門協助院長管理行政事務?！卑凑者@一意見，司法行政的集中管理和行使將成為未來法院內部改革的一大方向。在此體制下，作為司法行政的重要組成部分，司法保障工作將更加重要。沒有司法保障，就沒有司法行政，行政管理權和司法權的有效運作就會受到影響。

3.司法保障的有效供給

司法保障工作上接省級統管的外部機制，下聯司法行政的集中管理，是法院各項工作的“供血系統”。該系統的有效運行，不僅取決于外部省級統管和內部集中管理的順利實現，而且也取決于司法保障部門的精細化工作。司法保障工作的核心任務是保障司法業務的有效開展，有效的司法保障和供給要求司法保障部門及時了解各個業務庭的經費、資料、設備、軟件等各方面的物質需求狀況，并分析其輕重緩急，從而做到按需分配，有效供給。

（二）完善司法保障內部機制的具體建議

1.成立人民法院司法保障工作領導小組

成立以院長為組長的司法保障工作領導小組，院長全面負責本院司法保障工作，分管副院長協助院長對本院司法保障負主要責任，裝備物質和經費的管理部門和使用部門的負責人為直接責任人，同時明確具體裝備物質和經費的實際使用人和保管人，明確各級責任人的不同責任和權限，必要時簽訂資產管理協議。

2.健全人民法院國有資產管理制度

人民法院的物質裝備屬于國有資產，應當嚴格按照《行政單位國有資產管理暫行辦法》建立健全內部管理制度，進行依法管理和使用。國有資產管理制度包括資產配置、資產使用、資產處置、資產評估、資產統計等五大方面，其工作重點是完善資產采購程序，健全定期盤點制度，規范資產處置行為。

規范法院經費使用行為，制止不規范的收費行為。法院經費應嚴格按照預算進行使用，預算外使用必須依法履行報批程序。訴訟費用的收取應嚴格遵守《訴訟費用交納辦法》，特別應完善退費辦法，保障及時退費。清理不規范的收費，向律師收取案卷復印費應依法出具合法票據，不得亂收費、高收費。

3.建立培訓制度，加強人員隊伍建設

人才是各項工作的立身之本。要依托法官學院等培訓機構，對現有的裝備管理和財務人員進行培訓、輪訓，聘請本地高校的專業教師定期開展專業知識講座，提高專業人員的專業素質。要利用空余的行政或事業編制，積極招錄專業技術人才，充實司法保障工作，使法院不僅成為法律人的用武之地，更成為司法保障專業人才施展才華的適宜場所。

綜上，以省級統管和司法、行政相分離為主要內容的司法體制改革為人民法院的司法保障體制的完善提供了難得的契機。各級法院，特別是基層法院，應積極把握這一契機，建立健全各項內外體制和工作機制，為司法改革的順利進行和司法權的依法運行提供有效物質保證。

參考文獻：

[1]劉葉玲.《法檢省級統管價值目標與制度設計初探》.《雞西大學學報》，2015年第3期.

[2]周永坤.《司法的地方化、行政化、規范化——論司法改革的整體規范化理路》.《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》，2014年第6期.

[3]薛江武，張勇玲.《法院經費保障問題的分析與思考》.《人民司法》，2001年第8期.

[4]左衛民.《中國基層法院財政制度實證研究》.《中國法學》，2015年第1期.