二胎政策下對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的思考

摘 要：人口老齡化已給中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大障礙，同樣也給社會(huì)養(yǎng)老帶來巨大壓力，尤其對(duì)養(yǎng)老保障還不完善的農(nóng)村更是個(gè)挑戰(zhàn)。本文將探討被寄予厚望解決人口老齡化的二胎政策對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老產(chǎn)生的影響，同時(shí)分析農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的問題并提出改革建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保障；全面二胎；制度改革

中共十八屆五中全會(huì)公布全面二胎政策，社會(huì)各界都拍手稱好，認(rèn)為這有助于緩解人口老齡化，減輕社會(huì)養(yǎng)老壓力，但事實(shí)并未能如眾所愿。

一、全面二胎對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障未產(chǎn)生影響

第一、從經(jīng)濟(jì)發(fā)展看——總所周知，只有經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，農(nóng)村養(yǎng)老的制度才會(huì)越好，才有可能為更多農(nóng)民養(yǎng)老提供更多高質(zhì)服務(wù)。事實(shí)上，農(nóng)村養(yǎng)老范圍和質(zhì)量的確受到了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的影響和制約，原因如下：

（1）青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，無人耕種。根據(jù)《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2014年年末，農(nóng)村人口約61866萬人，全國(guó)農(nóng)民工總量為27395萬人，同比增長(zhǎng)1.9%。其中，外出農(nóng)民工16821萬人，增長(zhǎng)1.3%；本地農(nóng)民工10574萬人，增長(zhǎng)2.8%。在人口老齡化的影響下，農(nóng)民工數(shù)量不斷增加，因而留守農(nóng)村的勞動(dòng)力就自然縮減了。盡管全面二胎對(duì)國(guó)家人口增長(zhǎng)會(huì)有一定的刺激作用，但是從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，勞動(dòng)力大部分流向了城鎮(zhèn)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工已是大勢(shì)所趨。全面二胎政策，對(duì)農(nóng)田耕種、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效甚微。

（2）未形成有效的經(jīng)濟(jì)支柱。農(nóng)村通常以農(nóng)業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)支柱，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)總值可以充分反映出我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)狀況。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，第一產(chǎn)業(yè)占GDP的比重呈曲線式下降，從1982年的最高值35%跌至2014年的10%。其中農(nóng)村勞動(dòng)力的流失，是重要原因之一。于是建立有效的經(jīng)濟(jì)支柱成為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的最佳選擇。但是各地嘗試發(fā)展的畜牧業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、水果種植等特色產(chǎn)業(yè)，都未能扭轉(zhuǎn)乾坤。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)躊躇不前，直接影響了政府的財(cái)政及農(nóng)民的收入，無論是家庭養(yǎng)老還是政府養(yǎng)老，其范圍和質(zhì)量都令人擔(dān)憂。而二胎政策的實(shí)施，只能在人口上產(chǎn)生影響，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支柱的另立并無多益。

第二、從政策執(zhí)行看——我國(guó)實(shí)施的是典型的政策型人口調(diào)控方案，每一個(gè)新的人口調(diào)控政策出臺(tái)都將影響全國(guó)人口的變化。

（1）全面二胎未惠及農(nóng)民。全面二胎在農(nóng)村并不起作用。第一，我國(guó)的計(jì)劃生育政策對(duì)農(nóng)村人員一直存有特殊待遇，分別體現(xiàn)在各省的人口與計(jì)劃生育條例都規(guī)定：夫妻雙方為農(nóng)村居民，符合條件的，可以申請(qǐng)生育第二個(gè)子女。第二，農(nóng)村家庭普遍生育兩個(gè)子女，瞞報(bào)、漏報(bào)的作弊事件比比皆是，弄虛作假的現(xiàn)象嚴(yán)重。第三，由于農(nóng)民工常年在外，戶籍所在地的計(jì)劃生育執(zhí)行者沒有實(shí)質(zhì)證據(jù)對(duì)其采取措施。①綜上原因，上世紀(jì)80、90年代，農(nóng)村家庭絕大部分育有兩個(gè)子女，全面二胎的政策并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

（2）適婚適育人群生育意愿下降。根據(jù)2002 年全國(guó)城鄉(xiāng)居民生育意愿調(diào)查，在不考計(jì)劃生育政策的情況下，理想子女?dāng)?shù)為2.04；2007 年為1.89；2012 年則為1.86。上述系列數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)育齡人群的生育意愿不斷下降，農(nóng)村育齡人群亦是如此。原因包括，第一，人們對(duì)計(jì)劃生育政策具有較好的接受性；第二，獨(dú)生子女家庭的優(yōu)越性；第三，育兒成本的大幅度提高導(dǎo)致育兒壓力增大。由此看來，我國(guó)生育政策對(duì)生育意愿已經(jīng)產(chǎn)生一定程度的抑制。

第三、從思想文化看——中國(guó)的傳統(tǒng)生育觀念可以歸納為兩點(diǎn)：養(yǎng)兒防老和重男輕女。這兩點(diǎn)似乎都能導(dǎo)致生育數(shù)量的上升，但受為人父母“養(yǎng)兒一百歲，長(zhǎng)憂九十九”觀念以及長(zhǎng)子女不愿被分割父母關(guān)愛思想的影響，家庭養(yǎng)老方式逐漸被替換。孩子出生，家長(zhǎng)一生操勞，養(yǎng)育成本不斷提高，于是三口之家成為潮流；自從單獨(dú)二胎實(shí)施以來，由于害怕被割愛，長(zhǎng)兄姐殺害二胎弟弟妹妹的極端悲劇不斷出現(xiàn)…顯然，想要只通過刺激人口生育來增強(qiáng)家庭養(yǎng)老的機(jī)能、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保障，是較難實(shí)現(xiàn)的。

二、農(nóng)村養(yǎng)老存在的問題

1.經(jīng)濟(jì)支持力度不足

在養(yǎng)老基金籌集的問題上，我國(guó)強(qiáng)調(diào)“在以個(gè)人繳納為主的基礎(chǔ)上，集體根據(jù)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)情況，給予適當(dāng)補(bǔ)助”。但是由于當(dāng)時(shí)國(guó)家財(cái)政吃緊，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更是停留在溫飽問題上，因此這種模式并沒有得到很好的執(zhí)行。

（1）國(guó)家政府應(yīng)該作為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的主體，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老應(yīng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)扶持。但據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支出是很有限的，新農(nóng)保實(shí)施前后兩年，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政支出的漲幅僅為 1%。顯然我國(guó)并未重視養(yǎng)老制度。

（2）集體補(bǔ)助作為一種籌資渠道，前景不容樂觀。當(dāng)前，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明且村鎮(zhèn)企業(yè)私有化帶來的集體經(jīng)濟(jì)萎縮等因素制約了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)與集體補(bǔ)助供給資金不足的矛盾日益明顯。

（3）我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻極不平衡，尤其在許多偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地方，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入極其低下。絕大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入主要來源于土地所帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值，可現(xiàn)今我國(guó)農(nóng)村土地功能越來越弱化，給農(nóng)民所帶來的經(jīng)濟(jì)收入也越來越有限。

2.養(yǎng)老制度缺陷

（1）政府責(zé)任缺失，基金管理制度不健全。首先，雖然我國(guó)建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但這一制度也只不過是把 “新農(nóng)保”和“城居保”簡(jiǎn)單合并，卻并沒有從真正意義上實(shí)現(xiàn)全國(guó)養(yǎng)老制度的統(tǒng)一。其次，我國(guó)養(yǎng)老基金監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)分散，層次混亂，使得養(yǎng)老基金不集中，無法發(fā)揮應(yīng)有效果。最后，養(yǎng)老基金的管理不透明、不公開，很難進(jìn)行有效的監(jiān)督。

（2）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法律缺失。制度的建立運(yùn)行離不開法律的支撐，農(nóng)村養(yǎng)老保障能否順利實(shí)施同樣不能忽視法制建設(shè)。雖然我國(guó)陸續(xù)建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但相對(duì)應(yīng)的法律制定卻相對(duì)落后，這使我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的有效實(shí)施受到很大阻礙。目前，我國(guó)在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度立法方面仍然是一片空白，各地方政府在實(shí)踐的過程中沒有強(qiáng)有力的法律依據(jù)，只能各自為政，進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老基金籌集困難、管理工作混亂等問題層出不窮。

3.養(yǎng)老觀念陳舊

受傳統(tǒng)封建文化的影響，農(nóng)民普遍認(rèn)為人應(yīng)該以家庭為依托，兒子才是晚年養(yǎng)老的依靠。這種觀念既給子女帶來了沉重的經(jīng)濟(jì)和精神負(fù)擔(dān)，又阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老制度的發(fā)展。農(nóng)村老人覺得自己辛苦把孩子養(yǎng)大成人，兒女應(yīng)該為他們養(yǎng)老送終。并且老人心里也渴望由子女進(jìn)行照料，從而得到生活上和精神上的滿足。此外農(nóng)村老人不信任社會(huì)養(yǎng)老。他們認(rèn)為社會(huì)養(yǎng)老從參保繳費(fèi)到獲取養(yǎng)老金需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，將來不一定能拿到養(yǎng)老金。

三、對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展構(gòu)想

1.發(fā)展農(nóng)村“土地”經(jīng)濟(jì)

土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的生產(chǎn)資料。但是我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)利制度存在明顯的不足，這表現(xiàn)在土地的非流轉(zhuǎn)性、集體所有權(quán)的主體不明確、農(nóng)民權(quán)利的虛化、對(duì)農(nóng)民利益的保障不足等，因此農(nóng)民并未能真正享有土地的所有權(quán)。②當(dāng)務(wù)之急是趁著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革契機(jī)，深挖農(nóng)村耕地、宅基地和建設(shè)用地的潛力，發(fā)展農(nóng)村“土地”經(jīng)濟(jì)。首先，要使老人自愿將土地交給政府承認(rèn)的公司經(jīng)營(yíng)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶把土地租給村委會(huì)，村委會(huì)再把土地出租給種植大戶或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)公司，公司在擁有土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)施了一體化經(jīng)營(yíng)方式。其次，以市場(chǎng)為推力，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成功流轉(zhuǎn)之后，企業(yè)可以依據(jù)流轉(zhuǎn)合同及相關(guān)規(guī)定來經(jīng)營(yíng)土地，失獨(dú)老人可以依據(jù)流轉(zhuǎn)憑證獲得企業(yè)所支付的養(yǎng)老金。

2.建全養(yǎng)老保障法律制度

制度的建立運(yùn)行離不開法律的保障與支撐，農(nóng)村養(yǎng)老保障能否順利實(shí)施，不能缺少法制建設(shè)。第一，要通過法律把農(nóng)村養(yǎng)老保障的資金來源確定下來，以此來確定各主體的責(zé)任分擔(dān)，同時(shí)也是做到有法可依，增強(qiáng)農(nóng)民自愿參保的信心；第二，頒布全國(guó)統(tǒng)一的 《社會(huì)保障法》以及在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村養(yǎng)老保障法》；第三，各地政府因地制宜，制定更符合本地區(qū)農(nóng)村老人需求的規(guī)范，注重物質(zhì)幫助與精神撫慰；第四，建立嚴(yán)密管理體系，確保養(yǎng)老資金的專款專用，保障參保人的權(quán)利；第五，積極發(fā)揮司法監(jiān)督的效能，建議可在在《行政訴訟法》中加入此類糾紛類型，并且擴(kuò)展和提高法院審查的范圍及強(qiáng)度。

3.建立對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的信任

社會(huì)信任是社會(huì)養(yǎng)老保障制度得以建立和運(yùn)行的基礎(chǔ)。一直以來，政府忽視了對(duì)此的建設(shè)與維護(hù)。糾錯(cuò)則應(yīng)做到：第一，

轉(zhuǎn)變官本位思想，樹立服務(wù)意識(shí)。隨著契約思想的傳播，政府與社會(huì)的關(guān)系已轉(zhuǎn)變?yōu)檎瑫r(shí)提供公共管理與服務(wù)的平等模式；第二，加強(qiáng)宣傳與解釋，避免民眾對(duì)政策的錯(cuò)誤解讀。目前，我國(guó)產(chǎn)生社會(huì)缺乏責(zé)任意識(shí)但民眾卻難以及時(shí)有效地獲得準(zhǔn)確信息的矛盾。養(yǎng)老制度關(guān)系到每一個(gè)社會(huì)成員的切身利益，因此做好全方位的宣傳工作，向社會(huì)提供可信度高的權(quán)威解釋；第三，增強(qiáng)制度運(yùn)行的透明度，提高政府機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識(shí)與公眾滿意度。

注釋：

①夏瓏.農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行研究[D].鄭州大學(xué).2004

②王利明.論我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)力制度的完善[J].中國(guó)法學(xué)，2012，第一期，45-54

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作者簡(jiǎn)介：

楊惠儀，廣西師范大學(xué)法學(xué)院，法律碩士，研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障。