城鄉居民基本養老保險的調查與思考

魏荻沁　宋冬環

摘 要：我國新型城鎮化和人口老齡化進程加快，使目前傳統養老保險制度承受越來越大的壓力，也為養老保險特別是城鄉居民基本養老保險提出了新的使命和要求，加快和完善城鄉居民基本養老保險制度建設必須提上議事日程。本文以湘江新區60周歲以上老人為樣本，采取抽樣調查的方法，通過問卷調查的方式對城鄉社會養老保險運行情況、群眾需求以及滿意度進行具體分析，揭示目前城鄉居民基本養老保險可能存在的漏洞缺陷，并對如何發展和完善城鄉居民基本養老保險提出了對策建議。

關鍵詞：社會養老保險；城鄉居民基本養老保險；湘江新區；調查

黨的十八大會議強調要積極推進社會體制改革， 加強民生建設、共建和諧、小康社會。自20世紀90年代以來， 我國人口老齡化問題日益凸顯。隨人口老齡化和新型城鎮化進程加快，當代中國正面臨“未富先老”和“未備先老”的雙重挑戰[1]。當前傳統養老保險制度承受越來越大的壓力，為養老保險特別是城鄉居民基本養老保險提出了新的使命和要求。加快和完善城鄉居民基本養老保險制度建設已經成為全面建成小康社會，全面深化改革需要積極面對和解決的重大民生問題。本文通過對湘江新區的先導區望城區與起步區寧鄉縣玉潭鎮的城鄉社會養老保險運行情況的實地調研以及滿意度調查，根據所反映的客觀真實情況，結合湘江新區正在運行的城鄉居民基本養老保險制度，提出了完善城鄉居民基本養老保險制度的對策建議，以期能為相關政府應對人口老齡化和新型城鎮化帶來的養老保險難題提供決策參考，為完善新型城鎮化養老保障服務體系提供合理建議。

一、調查區域、對象及樣本結構

（一）樣本區域及調查方法。本次問卷調查我們選取了湘江新區的起步區寧鄉縣玉潭鎮、花明樓鎮，先導區望城區光明村、喬口、靖港等地。以公園、社區、各類養老機構為主要主要調查地點，并通過現場訪問填寫與走訪詢問填寫的方式進行調查。針對調查難度較大的老人，我們采取了詢問助填、看護人間接幫填的調查方式，以確保統計結果客觀真實。從2015年7月至同年8月，共發放問卷800份，回收問卷750份，其中有效問卷680份，無效問卷70份，問卷回收率為93.8%，回收問卷有效率為90.7%。

（二）樣本結構。（1）性別年齡結構。本次調查中，女性占53.1%，男性占46.9%。其中60～70歲調查對象占樣本總數的34.4%，70～80歲占35.9%，80歲以上占29.7%，見圖1。

（2）月可支配收入結構。此次調查中，月可支配收入在500元以下的調查對象占樣本總數的5.59%，500～1000元的占7.65%，1000～1500元的占19.71%，1500～2000元的占17.21% ，2000～2500元的占38.38%，2500～3000元的占4.71%，3000元以上的占6.76%，見表1。

（3）職業構成。此次調查中，退休前職業為服務業工作人員占調查樣本總數的26.32%，企事業工作人員的比例占24.56%，農務人員占18.68%，政府或機關工作人員占11.18%，教育事業人員占6.47%、其他人員占12.76%，見圖2。

二、湘江新區城鄉居民基本養老保險的調查數據統計分析

（一）城鄉居民基本養老保險覆蓋率

2014年6月國務院發布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，意在合并新型農村社會養老保險（簡稱新農保）和城鎮居民社會養老保險（簡稱城居保），形成統一的城鄉居民基本養老保險。為逐步完善統籌城鄉的社會養老保障體系，進一步實現城鄉居民老有所養的社會建設目標，2014年12月湖南省長沙市發布《長沙市城鄉居民基本養老保險辦法》積極配合開展此項工作。2012年至2014年全市城鄉居民基本養老保險覆蓋率分別為45.30%、42.39%和39.60%呈現小幅度下降趨勢。農村城鄉居民基本養老保險覆蓋率分別為65.38%、51.15%和59.50%，在新農保和城居保合并后覆蓋率有所回升，如表2。

截止2015年，該保險參保人員已達到266.5萬人，全市覆蓋率達到39.20%。幾年時間，長沙城鄉居民基本保險已成為覆蓋人群最多、受益面最廣、老百姓感觸最深的養老保險[2]。但同時，本次調研也發現，在推行統一城居保和新農保的過程中存在著不可漠視的重要問題。調查結果顯示，12年至13年城居保人口甚至不及新農保人口的4%，基本養老保險的參與人員向農村傾斜嚴重，且在二保合并后，在城鎮以及城郊地區的普及度和覆蓋率偏低仍呈下降趨勢，不切合城鎮化高度增長的現狀。由前文數據得出，2015年該區人均養老金月領取額達到

1391.13元，基本達到市農民人均消費支出13147元，但遠低于城鎮居民人均消費支出26779元，撼動了人們的參保決心，從而抑制了參保的積極性。

（二）城鄉居民基本養老保險收支狀況。城鄉居民基本養老保險收入：主要由參保人員繳納保險金和政府的轉移支付提供。現行城鄉居民養老保險繳費標準共有14個檔次。城鄉三無人員、Ⅰ、Ⅱ級重度殘疾人和已納入國家計劃生育特別扶助制度的對象由縣政府每年為其代繳100元養老保險費，且補繳歷年養老保險費的不享受繳費補貼和政府代繳。

城鄉居民基本養老保險支出：養老金月發放標準取決于基礎養老金金額和個人賬戶養老金金額兩項。其中基礎養老金從啟動之初的60元增加到130元，目前每人每月130元，隨經濟發展狀況穩步提高發放。個人賬戶養老金繳費年限越長，繳費檔次越高，月養老金金額就會越高。公式如下：個人賬戶養老金=（個人繳費+政府補貼+集體補助+其他）/139個月[3]。

（三）城鄉居民基本養老保險滿意度。根據“城鄉居民基本養老保險的滿意度”調查，采用五級評分的方法對此進行評價：1.不滿意；2.較不滿意；3.一般；4.較滿意； 5.滿意。分別按等級評分為-2分、-1分、0分、1分、2分，測量當地居民對當地城鄉居民社會養老保險的滿意度。統計結果表明，樣本人群對滿意程度的平均得分為0.984分，標準差是0.336分，說明基本養老保險的滿意度評價較為平穩和集中，介于一般和較滿意之間，接近較滿意，極端評價不多。由此可見，城鄉居民基本養老保險制度試點的推行取得了較好的效果，得到了廣大居民的肯定。

（四）養老方式的選擇。調查發現，雖然統計結果顯示被調查者對養老方式存在多方面的需求，但現實情況仍表明了靠“自我”和“子女/孫子女”來養老的當今主流地位，老年人對目前養老資金來源的意愿仍向子女供養以及自給自足方向傾斜，選擇由政府/社區（集體）照顧達到養老目的的僅占13.09%，城鄉居民基本養老保險在老人們心目中的地位僅居第四位。同時，部分居民對于政策的可持續性和城鄉的協調性也心存疑慮。我們對“您是否愿意繼續投保”這一問題進行詢問，有89.67%的被調查者表示“愿意”，但仍有13.33%的人給出了否定回答。此原因應與過去城居保覆蓋不廣，新農保實施效果不明顯，人們對政策理解不深，信任度不高，欠缺一定保費交付能力有關，這都需要相關人員在未來宣傳和執行的過程中加以改善。

三、城鄉居民基本養老保險存在的問題

（一）現行制度設計不完善，缺乏公平性。主要表現在：《長沙市城鄉居民基本養老保險辦法》遵循以個人繳費為主、集體補助為輔和政府轉移支付扶持三方結合的原則。居民由于能力不同，收入存在差距；集體補助主要依靠當地企業，企業經濟實力參差不齊，城鎮與農村企業相差更甚，使得參保人員的個人賬戶累計額相差較大。其次，《長沙市城鄉居民基本養老保險辦法》采取個人賬戶積累制模式，由于大部分地區集體經濟呈現弱化趨勢，地區補助資金缺乏保證，再加上政府提供的基本養老金金額不及養老養老生活保障的期望要求，使得目前的基本養老金更類似于一種滿足個人自我平衡的商業保險，既不能很好實現代際調劑，也不能實現同代人之間不同收入者之間的調劑，缺乏互濟性。

（二）貧富不均，社會經濟資源配置不合理。我們在調查中發現，多數居民反映目前的經濟收入只能夠維持日常的家庭開銷，并沒有富余的錢參與投保，且大部分參保人的參保積極性和持續性較差。城鄉居民養老問題的重心即在于“經濟收入問題”。隨著城鎮化、老齡化進程的加快，城鄉老年居民生活消費支出增加，低收入農戶和無業居民是湘江新區的社會階層中的“弱勢群體”，也是本區基本養老保險的主要參保人員，城鎮化老齡化問題在相當程度上正是這一群體的問題。通常來說，選擇高檔次繳費的群體財富程度優于選擇低檔次繳費的群體，然而政府予以參保人員的繳費補貼與選擇標準繳費的檔次呈正相關關系，因此選擇越高檔次標準繳費所獲得的政府補貼越多，經濟狀況較差的居民從城鄉居民基本養老保險制度中獲益較低，這無疑是背離了社會保險資源再分配的原始初衷。

（三）社保收不抵支，養老金存在缺口。現有的養老基金需支付已退休、“半路”退休、政策退休以及實際交付養老金未來退休人群，養老基金“穿底”風險大。調查結果顯示，城鄉居民基本養老金收益者逐年增多，參保人員繳費總金額遠不足實際養老金收入，很大一部分是由國家轉移支付實現，當地還無法達到完全的“自給自足”水平，存在一定程度的養老金缺口現象。而社保收不抵支是我國長期存在的問題，隨著全省覆蓋范圍的持續擴大和參保投保人員數量的增加，又進一步加大了政府的財政補貼壓力。

（四）崗位職責分工不明，管理效率低。在城鄉居保試點初期，市參保人數迅速增加到266.5萬人，發放養老金人數達到76.7萬人，各項業務發展迅速，工作量大。但所有基本養老保險工作仍通過一線工作人員親手操作，人手嚴重不足。管理效率不高，信息化水平低下，宣傳力度不夠，影響力不足。除了城鎮一級具有專職負責經辦機構和工作人員外，鄉鎮一級幾乎沒有經辦機構，一人身兼多職，負責多項社會保障工作，在村級僅由個別村干部擔任協理員的現象仍然存在，“包干”現象使得工作質量和效率均大打折扣。

四、完善城鄉居民基本養老保險的對策與建議

（一）加強規范化、法制化建設。實現我國養老保障制度的規范化、法制化是使我國城鄉養老保險從宣傳到實施再到普及都能 “有規可循”、“有法可依”的基礎。截止目前，我國養老保障體系仍不健全，在養老保障制度上，無論是同級地區還是非同級地區都存在著“政出多門”即不統一的現象。為了使養老保障城鄉一體化的順利進行。可以先把成熟的經驗和做法以法律規章制度的形式確定下來，再通過專項和綜合雙向立法的模式來建立我國的養老保障制度。各地可再根據養老保障法規制度，結合當地實際情況，制定出具有適應性規律的規定辦法，來完善我國的養老保障制度，還可以借法制宣傳渠道來拓寬養老保險宣傳面，以此鞏固和提高人們的參保信心。

（二）遵循公平互濟原則，適當政策傾斜。老年人個人抵御風險的能力非常有限，社會養老保險基金在受保成員之間調劑使用，對參保人員進行規范化的貧困等級認定，按照貧困等級予以養老金梯度額外補貼，以互濟互助的經濟手段，可以大幅度提高貧困居民整體的經濟福利水平，從而縮小貧富差距，提高整個社會經濟效用水平。而要深入完善城鄉一體化養老保險制度，重點和難點都在貧困地區，政府財政上需要加大對貧困鄉、鎮地區的財政傾斜，即為要在確保原有基礎上加大公共財政在貧困地區財政上的投入力度。沒有實實在在的資金投入尤其是財政投入，統籌城鄉一體化養老保險制度的發展就是一句空話，要推進城鄉一體化養老保障制度，就必須在公共財力投向上實現“轉變”。這個轉變可以是從以發達地區為主要支撐，支援貧困地區的轉變。在城鄉一體化進程中，必須高度重視重點市鎮的帶動作用，以此為突破口，逐步縮小城鄉差距和貧富差距。

（三）嘗試建立非繳費型的養老金制度。建立城鄉統籌養老保障制度的關鍵為健全農村居民的養老保障制度。對此，采取“反哺策略”可以有效協調資源配置和統籌城鄉社會保障制度。但是建立繳費型的養老保險制度對于低收入居民而言，其可行性顯然是不足的。因此政府可以嘗試建立非繳費型養老金制度，這對于我國擴大養老金總體覆蓋面及消除老年貧困，實現 “老有所養”的目標具有重要的意義。從長期來看，這將有利于保障受益家庭的基本水平的現實消費能力，有利于減輕老年人及其家庭的貧困程度，有利于促進貧困地區經濟發展和當地的新型城鎮化建設。

參考文獻：

[1]呂諾. 中國面臨“未富先老”和“未備先老”雙重挑戰[N].北京商報，2012-4-7（1）.

[2]李靜. 長沙月基本養老金高出省標55元，老人可領130元[N].長沙晚報，2015-12-11（1）.