公共利益：公共政策倫理的核心價值訴求

李耀鋒

內容提要 公共政策核心價值在于對公共利益的維護。在實現現代國家治理過程中，公共政策作為重要載體和有效手段，具有豐厚的社會倫理資源。準確把握公共政策的核心價值理念，應當充分考量公共利益與私人利益、公德與私德之間的辯證關系；在公共政策過程中，將不同社會利益層面所遮蔽的公共利益加以顯現，以促進社會公共倫理實現和社會善治。

關鍵詞 公共政策 公共利益 私人利益 倫理價值

〔中圖分類號〕B03 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2016）03-0015-06

對于公共利益概念的解讀，人們永遠無法形成一致的定義。它猶如一個空盒，不同的理解都可囊括其中。①公共利益作為公共政策倫理的一個核心范疇，它是公共政策目標實現的重要價值旨歸。對不同倫理思想的公共利益加以梳理，可以呈現出公共利益的基本內涵，也為揭示公共政策的本質特征提供了理論依據。在實現現代國家治理過程中，探源以公共利益為核心的公共政策倫理訴求，具有現實意義。

一、公共利益與私人利益之間的辯證張力

“一項公共政策就是一種典型的公共物品”，②公共政策的本質屬性在于為社會的公共利益服務。但在現實生活中，由于公共利益界限的模糊性，對于公共利益的明確判斷并非易事，這往往導致公共政策為公共利益服務出現偏差，使公共政策偏離了其最初設定的目標。要明確公共利益的概念和內涵，“利益”這個耳熟能詳的詞匯也需要進一步加以厘清。18世紀的法國唯物主義認識論倡導者愛爾維修認為，“利益是我們的唯一推動”。他把利益看作是人類最基本活動——物質生產活動的推動力。利益是經濟關系中的普遍現象，并成為社會經濟交往活動中的一個重要尺度。有無利益、利益的大小，以及與利益相關聯的評判標準，往往成為社會關系產生的一個出發點，同時也體現著社會交往活動主體的價值觀和行為目的。列寧認為，在探尋社會諸多現象的根源時，必須以社會生產關系為線索，才能發現這些現象的本質是為一定階級的利益。③在階級社會，利益矛盾成為階級斗爭的根源，由此而演化出社會關系。可以說，在整個人類社會結構系統中，有多少種不同的社會團體或組織劃分，就會有多少種不同利益分類，經濟領域有經濟利益，政治領域有政治利益等。利益的紐結布滿了人類社會交往的網格之中，個人利益、群體利益、富人利益、窮人利益、工人利益、農民利益、知識分子利益、青年利益、老年利益、婦女兒童利益、生存利益、發展利益等等，這些不同的利益單元共構了人類社會相互交往的多樣化圖景。在社會生活領域，諸多利益呈現出多元形態，但其共在性是圍繞社會公共問題而展開的公共利益問題。公共產品（public goods）則是體現公共利益現實性的客觀存在。

美國經濟學家約瑟夫·E·斯蒂格利茨認為，“公共物品具有非競爭性消費的特征，它是一種不會因為一個人的消費而影響其他人消費的產品。它區別于私人產品（private goods）的另一個特征是它的非排他性。”[美]約瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部門經濟學》，郭慶旺等譯，中國人民大學出版社，2005年，第110頁。另外，“公共物品與個人物品的區別在于個人物品的可分割性和公共（社會）物品的不可分割性，公共物品的實現以服從公共需求或政治需求，而非個人需求。它是通過公共渠道以協作的方式采取行動。”[美]丹尼爾·貝爾：《后工業社會的來臨——對社會預測的一項探索》，高銛等譯，商務印書館，1984年，第316頁。公共產品的共同消費性，導致現實中“搭便車”（free riding）問題。現代英語中“Free Rider” 原意為“自由騎手”，后來特指白搭車者或免費搭車者。這個出自美國西部的白搭車者掌故，與早在1740年大衛·休謨提出的“公共悲劇”現象如出一轍。它們都表明，在社會成員自愿的情況下，人們往往為了個體的私利而擠占公共產品，其最終導致公共產品的提供無效率的“公共悲劇”的發生。這和 “三個和尚沒水喝”的中國寓言故事是一個道理。在現代國家治理中，公共產品的供給是國家、社會和市場共同作用的結果，其中發揮市場的調節功能不可或缺。在市場失靈的情況下，公共物品的消費不足或供給不足，公共物品會受到嚴重的侵蝕或退化。公“益”物品可能變成一種公“害”物品，公共事物的悲劇會達到極其嚴重或者爆炸性的程度。[美]文森特·奧特羅姆：《美國公共行政的思想危機》，毛壽龍譯，上海三聯書店，1999年，第70頁。相應地，缺失道德的公共政策會導致公共政策的“非公共化”，損害了公共利益，必將使作好事的目標不能實現，導致好事變成錯事，有些則變成壞事的惡果。“消除一切利益偏向，就要求在深入進行公共政策評價之前，將所有的利益要求放在同一道德層面上。而要嘗試對利益問題提供一個抽象答案，就將這一問題轉移到公共利益與個人利益之間的關系問題上來。”[英]戴維·米勒主編：《布萊克維爾政治思想百科全書》，鄧正來譯，中國政法大學出版社，2010年，第275頁。

探究公共利益不能忽略私利的存在，正是公共利益與私人利益的共生性和交互性，催生了公共利益這一概念的變遷。私人利益即是在一定社會條件下，個人的社會生活需要。在希臘城邦，“人在本性上是政治的，即社會的”，而體現這一政治性的政治生活是建立在私人生活基礎之上的，每一個公民都屬于私有的生活和他公有的生活兩種存在秩序之中。[美]漢娜·阿倫特，《人的境況》，王寅麗譯，上海人民出版社，2009年，第15頁。社會與政治緊密結合，而這一政治性動物只是每個自由公民，“私域的個人”僅僅是那些沒有公民身份不能參與公共生活的奴隸。而共同性（koinoonia）就是友愛和關心的同一體。在中世紀，“私人領域”“個人領域”與“政治領域”之間沒有明顯的界限，政治仍然具有私人領域的特性，中世紀的公益（common good）僅僅存在于私人領域，而非政治的公共領域。到了17世紀末，公共利益（public interest）開始取代公益、共同的善（common good），公共利益成為政治經濟學上的重要詞匯。A.O.Hirschman， The Passions and the Interests： Political Arguments for Capitalism Before Its Triumph，” Princeton：Princeton University Press， 1977，pp.3～66.斯賓諾莎去世后于1677年出版的《政治學文集》中，對政治組織作了較為詳盡的研究。他試圖設想和建構這樣一種政治制度：采取行動追求其自身利益的個人，將受這樣的行動在其中發生的制度性結構的引導，而促進其在政治集團中的同類成員的利益。[美]布坎南、[美]塔洛克：《同意的計算——立憲民主的邏輯基礎》，陳光金譯，中國社會科學出版社，2000年，第342頁。在資本主義的萌芽初期，一味地將公共利益與私人利益割裂開來的思想觀念遭到摒棄，私人利益并非萬惡之源，恰恰在資本主義的歷史發展過程中，私人利益非惡的觀念及其對私人利益的追求產生了不可或缺的作用。18世紀初期，伯納德·曼德維爾在《蜜蜂的寓言：私人的惡德，公眾的利益》一書中，闡述了“私人惡德即公共利益”這一曼德維爾悖論。他從人的自私自利本性出發，提出利己主義目的論觀點，揭示出在道德和經濟社會的動力之間存在著根本的張力，受利己主義種種“不道德的行為”這只“看不見的手”驅動，推動了整個社會公共利益。曼德維爾這一思想成為后世不同時期自由主義理論的重要來源。endprint

法國思想家托克維爾將私人利益與公共利益之間關系，確定為“正確理解的利益”原則。他認為，“正確理解的利益”原則淺顯易懂，也易于通達。它歸屬于人性的自私自利，切合于人性的弱點，并對人產生積極的激勵作用。②③④[法]托克維爾：《論美國民主》（下卷），董果良譯，商務印書館，1991年，第653、651～652、654、653頁。同時，托克維爾也指出，這一原則在美國原本就已經存在，并不斷得到普及化，為社會各階層所普遍認同。與美國相比較而言，這一原則在歐洲國家無論從它的完善程度，還是應用的范圍，以及人們的認同度方面都大為遜色了。另外，他不無自嘲，并對“歐洲人虛偽的獻身精神”加以批判。托克維爾提出這一原則的目的在于，同個人主義進行斗爭具有實踐意義。作為當時官方的道德原則，給予被統治者教育的期望，是普通民眾應該堅守忘我無私、為善而不圖回報的價值觀念。他認為，不論是貴族時代，還是其他時代，對美好德行的討論是不同時代永恒的話題，但對于德行的功效卻有不同的界定。事實在于，個人利益與社會利益具有統一性，“個人利益和全體利益有符合和相通之處”，我他兩利具有現實的存在性。②在實際社會生活條件下，一味強調個人犧牲精神，往往會導致個人虛無主義。在這里不容忽視的是，托克維爾指出，美國人獲得個人利益的正當性，則是來源于誠實這一基本道德要求。在利己主義方面，法國人與美國人不同之處在于，美國人坦然承認，而法國人不能公開表明觀點，法國人在實際行動上還是利己主義的一套作為。其產生的實際效果表現在，美國人以個人部分利益的犧牲成全了個人大部分利益，而法國人則最終失去了全部利益。正因為如此，追求功利是正當的行為，而且這一行為是任何力量不可阻擋的，它是與人們追求日益發展的身份平等共同發展。③此外，托克維爾提出，對于個人利益的正確理解，必須借助教育的手段才能達到理性精神的養成。

托克維爾認為，形成“正確理解的利益”這一原則的有效路徑在于，要求人們應當以積跬步之精神和實踐，去成就行萬里的遠途和目標。同時，這一原則有其固有的局限性，“只靠這個原則還不足以養成有德的人”，但其限度有它的裨益之所在，“能讓人比較容易地依靠習慣走上修德的道路”。④正是美國民眾在日常生活中一些看似細小的瑣事上勇于否定自我的精神，才使他們能夠為了別人而犧牲自己的某些個人利益。同時，他認為，這一原則不是高于社會水準的道德規范，但對于普通民眾的實際意義在于，它的存在現實性可以提升社會整體道德水平（即使對于個別高水準的人而言是有所下降的）。托克維爾關于“正確理解的利益” 原則思想，是建立在克服“多數人暴政”的民主制度基礎之上。他具體闡述了美國獨特的社會價值觀和精神，其中對于美國獨特于歐洲的例外主義表現不乏譽美之詞。在19世紀美國快速發展過程中，個人主義對社會個體利益的維護和促進具有積極意義。但在這一階段，美國社會利益包括個體利益在不同地域的巨大差異和社會的不平等正是導致美國內戰的重要因素。

在關于公共利益與個人利益關系的諸多爭論中，存在著不同的評價標準。其中，以約翰·羅爾斯、羅伯特·諾齊克等人為代表的是個人利益優先論，而以查爾斯·泰勒、邁克爾·桑德爾等人為代表的則是公益優先私利論。茨威格指出：“無論是誰，全部放棄了個人享樂（即使是自愿放棄的），也必然會把放棄作為法律強加于人，而且將試圖使用武力，把對他是自然的，但對民眾卻是不自然的事物強加于人。”轉引自何懷宏：《底線倫理》，遼寧人民出版社，1998年，第261～262頁。在社會主義制度完善和發展過程中，必須承認和關心個人利益，即使到共產主義社會依然如此。鄧小平在回答意大利記者奧琳埃娜·法拉奇的“共產主義是否也承認個人利益”問題時，明確指出共產主義“承認”個人利益。在達到共產主義“各盡所能，按需分配”高級階段，它對個人利益的承認以及對個人需要的滿足則會更為充分。《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第351頁。

在階級社會，公共利益表現最為普遍的形式是國家利益。在歐洲歷史上，“國家利益”曾作為“國家的理由”而風靡一時。馬基亞維利《君主論》發表后，“國家的理由”便成為政治思想家和政治家關注的重要話題。S·克拉斯納作為新自由主義國家理論的代表人物，他主張，國家利益或國家理念決定政策。馬克思認為，階級是“有組織的人類利益集團”。國家利益不僅是占統治地位階級所支配的公共利益，而且是公民對社會甘愿奉獻的重要動因。在如何正確處理個人利益與社會利益關系問題時，從職業選擇角度可能會再也貼切不過了。馬克思在《青年在選擇職業時的考慮》一文中，具體指明了青年人在選擇其終身所欲從事的職業時所擁有的自由度和道德義務。約瑟夫·A·圣圖里亞對“政治腐敗”進行研究后給出“政治腐敗”的定義是：“只要當時最好的民意和道德判定，它犧牲公共利益而滿足私人利益……那么，它就必定被當作是腐敗的行為。”俞可平：《權利政治與公益政治》，社會科學文獻出版社，2000年，第146頁。在資本主義發展初期，資產階級代言人一方面宣揚資產階級和新貴族階級的價值取向，另一方面又將這一理念賦予一種吸引人的、對全人類有利益的形式，并把其提高到“造福大眾”的地位。針對這一論調，馬克思批判性指出，資產階級以公共的形式和公共利益來裝點粉飾階級意識形態，其本質上僅僅只是為了實現本階級的自身利益。

二、利益階層對公共利益的遮蔽與彰顯

現代政治學“集團理論”的奠基人阿瑟·本特利指出，“不存在沒有其利益的集團”。每一個團體都有其利益，利益成為不同社會團體、階層、階級關系的紐結。同時，本特利認為，“不以其他利益團體為參照物，就沒有一個利益集團有意義。”⑤[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動的邏輯》，陳郁等譯，上海人民出版社，2011年，第7、6～7頁。這也恰好應和了尼布爾的觀點：“公民的想象力無論如何豐富，也無法遮蔽公共政策追求團體私利的目的性。”[美]R.尼布爾：《道德的人與不道德的社會》，蔣慶等譯，貴州人民出版社，2009年，第9頁。共同體的利益來源于個體利益又高于個體利益，它優先于團體成員的自我利益，這是共同體成員所應擔當的責任。共同體利益的功能在于，能夠把成員的具體利益整合和抽象，產生集聚效應，實現個體成員獨立無法實現的利益。⑤馬克思主義從來不否定個人利益，即使共產黨作為執政黨對其黨員的合法利益也應當給予關心和保護。正如劉少奇所指出，在共產黨內強調黨的利益高于一切，但這并不否認黨員的個人利益包括黨員的個性，而且，黨組織在盡可能的條件下，要使黨員得到長足發展。《劉少奇選集》上卷，人民出版社，1981年，第135頁。與個人利益相比較而言，個人主義則是以個人利益為根本出發點，以犧牲他人和社會利益而實現自身個體利益為前提，在處理個人利益和集體利益關系時，一味堅持個人利益至上的原則。endprint

社會分工使人們在長期社會生產過程中形成相對穩定的階層，這些不同階層組成不同的利益群體。當具有共同利益訴求的社會成員通過組織化的行為，以影響公共政策決策、維護和協調團體利益時，就形成了利益團體。在電子技術時代，利用互聯網并基于會員制所組成的電子成員，構成了區別于傳統利益集團的新型行動組織。相對而言，利益群體只有產生有組織化的利益行為、活動，其才能稱之為利益團體。在西方國家，利益團體謂之為“利益集團”或“壓力集團”。利益團體往往成為政策倡導者，他們把注意力集中在政策問題，并為實現他們所喜歡的方案而尋求政策議程的機會，即所謂的“政策之窗”。[韓]吳錫泓、金榮枰編：《政策學的主要理論》，金東日譯，復旦大學出版社，2005年，第337～338頁。被稱為“美國憲法之父”的詹姆斯·麥迪遜，也曾被譽為研究利益群體的“美國最重要的理論家”，他認為，利益群體是建立在損害個人利益或社會公共利益基礎之上的公民利益共同體。在封建社會，君權神授的法則成為庇護專制的律令。資產階級與封建貴族斗爭的結果是資產階級形成了自己有組織形式的政黨。“直到19世紀下半葉，政黨和利益集團才被人們當做民主政治中的合法組織而廣為接受（美國和英國的政黨制度屬于例外，因為這兩個國家的政黨在19世紀已獲得了合法地位）。”[英]韋農·波格丹諾主編：《布萊克維爾政治制度百科全書》，中國政法大學出版社，2010年，第311頁。自近代以來，政黨功能的邏輯起點是它的利益代表性，政黨代表著不同階級、階層利益，政黨的利益表達、利益聚合功能是政黨利益代表功能的具體呈現。隨著經濟社會的發展，社會結構層次的復雜化，從而導致社會利益的不斷分化。不同政治主體或非政治主體都具有利益代表的可能，諸如包括政黨在內的社會團體、非政府組織等。社會利益群體的客觀存在，需要人們理性地看待這一社會現象及其活動。利益團體在當代中國的政治功能主要表現在：“一是能夠疏通和拓寬利益表達渠道，提供了一種意見表達和意見綜合機制；二是采取協商方式實現利益訴求，使相關利益者與政府之間形成一個緩沖區間，避免了直接沖突；三是有利于形成重要的信息傳輸和社會監督主體；四是可以改善黨群關系，促進政府運行機制的完善和公開透明。”汪永成等：《社會利益集團政治化趨勢與政府能力建設》，《武漢大學學報》（社科版）2005年第1期。其中，社會利益的分化對于社會發展的積極影響還包括，它有利于促進和激勵社會生產效率的提高。而利益團體消極方面主要表現在：“通過非理性、非合法性的參與方式和行為，影響公共政策過程的公平公正，對執政黨能力提出挑戰，可能危及和諧社會關系的建構和社會穩定。”朱光磊等：《當代中國社會各階層分析》，天津人民出版社，2007年，第523～524頁。當利益團體將自己獲得利益的方式或手段變成一種“權力”時，他們就變成“既得利益”團體，這種既得利益是一種只取不予的權利。社會學的大量證據表明，已獲得利益的富有集團、階級對于威脅或有損于他們收益的變遷都持反對態度，就會成為社會變遷的一種阻礙。而從現有社會利益分配格局中沒有獲得利益，遭受剝削的集團或階級都傾向于發起和支持社會變遷。[美]威廉·費爾丁·奧格本：《社會變遷——關于文化和先天的本質》，王曉毅等譯，浙江人民出版社，1989年，第91頁。由于既得利益團體的存在，還可能出現政治腐敗，導致社會不同利益的嚴重失衡，加劇社會矛盾激化。如何利用其正面影響，防止利益團體行為活動的扭曲，應當是政治治理的一項重要內容。

馬克思說過，“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關。”《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1995年，第187頁。在中國傳統文化中，“君為主，民為本”的思想長期占統治地位，君與民之利益關系存在統一性。一方面，強調君以利民而利己，以害民而害己。另一方面，推崇行“君道”，才能有利于普通百姓。“君道不廢者，天下之利也”（《呂氏春秋·恃君》）。中國古代民本思想其最終的利益著力點在于“君惟邦主”、主權在君，普通老百姓利益成為君王利益附設。在當代，中國共產黨的合法性主要來源于，在各項社會生活中能夠代表最廣大人民的根本利益，充分尊重、保護人民的利益。但是，我們應該認識到，在新中國成立之后，隨著社會變遷，在改革開放進程中中國由一個“去分層化”社會轉化為“再分層化”社會，社會結構分層的出現將社會利益群體細分化。由于弱勢群體與強勢群體之間追逐利益能力的差異，從而形成了一個相對的利益受損群體，并且這一群體的數量正在擴張。閆健編：《民主是個好東西——俞可平訪談錄》，社會科學文獻出版社，2006年，第114頁。與此相伴的是，社會利益的不斷分化形成了一些“既得利益團體”，它們通過各種合法或非法的途徑，增強對公共政策的影響力，以維護自身的既得利益。隨著近年來房地產的迅猛發展，利益團體的作用更為凸顯。如果住房政策完全以市場為主導，將政府、社會（包括企業單位）提供公共產品的功用排除在住房政策之外，它必將排擠住房政策中的公共利益，最終導致公共利益的缺失，住房政策也就失去了民生意義。

三、公德、私德與公共倫理實現

對正確利益的理解在道德領域是公德與私德價值觀念的具體展現。在中國傳統倫理思想中，儒家主張道德精神上的立公去私，提倡在公共領域拒斥個人私利，視個人道德與公共道德同構于一體，私人生活領域和社會公共生活領域同屬于共質，“德一而已，無所謂公私”，“但其發表于外，則公私之名立焉。人人獨善其身者謂之私德，人人相善其群者謂之公德。”由“推己及人”思想，衍生出“公德者，私德之推也。知私德而不知公德，所缺者只在一推。蔑私德而謬托公德，則并所以推之具而不存也。”易鑫鼎編：《梁啟超選集》下卷，中國文聯出版社，2006年，第594～599頁。雖然強調了私德與公德之間的統一性，但私德在本質上不僅僅只是個體德性的現實存在，同時也是公共領域社會道德的基礎。在現代社會轉型期，不僅要重視私德與公德的區隔、分化，而且要重視私德本位向社會性公德本位的有效轉換，使之建構中國公共理性成為可能，充分發揮公共主體的獨立性，其核心在于發揮公共主體的公共精神典范示例作用。endprint

在資本主義經濟的興起和發展過程中，“追求個人物質利益是人類行為的完全合法形式”這一思想大行其道，他們認為由于個體對私人利益的追求生成、構筑了公共利益，并成為公共利益發展的基石。相應地，公共利益有助于促進和保護私人利益，公共利益要求實行對私人利益的保護。18世紀下半葉，美國獨立初期，詹姆斯·麥迪遜力排眾議，主張將13個前殖民地組成一個更大整體，這一提議認為，將不同利益包容于一體，借助諸多利益沖突，既可以防止個人或一方獨大，又可以阻止形成暴虐專橫的多數。美國的社會政治實踐恰恰成為功利主義思想的一個有效的注解。在現當代西方社會思想領域，對于“公共利益”的區分一直是學者們爭論不休的話題，從英語的不同表達就可以表明，諸如“public good”“public interest”“public use”和“public purpose”等詞語。Amandam Olejarski， “Public Good as Public Interest？ The Principle of Tangibility in Eminent Domain Legislation，”Public Integrity， vol.13， no.4， 2011，pp.333～351.在西方工業革命迅猛發展時期，對私利的尊崇，同時也擴展到文化領域，并成為一種社會發展的路徑選擇。在西方國家曾經出現宗教不同信仰派別的寬容，政治異見者之間的容忍，通過不同私利需求的滿足而使之分化，平衡社會不同結構層次私利，實現公共利益，以致于達到維護公共的和平。在我國改革開放的過程中，私營企業主社會地位的不斷提升，充分表明了發揮個體的積極主動性，追求自身利益的合法訴求存在的合理性和現實意義。

在現代政府職能的實現過程中，公共政策致力于公共利益目標是其管理的核心。無論是美國羅斯福總統1933年的“新政”，還是20世紀60年代約翰遜總統推行的“偉大的社會”計劃，都將從事政府管理視為投身公共利益，為公共利益服務。美國社會儼然成為一個公共利益的聯合體。作為憲政經濟學派代表人物之一的詹姆斯·M·布坎南將經濟交換論引入政治領域，創立了公共選擇理論。他認為，借助傳統經濟學中的基本假定和基本分析工具，揭示了政治活動決策參與者的理性經濟人本質，通過集體行動和政治過程來決定公共物品的需求、供給和產量，政府成員需要在決策過程中進行對話與選擇，以此縮小和限制政府的權力，防止多數主義政治侵奪公共池塘資源。由于公共利益邊界的不確定性、公共決策體制及其方式的局限性、信息的不完備、選民的自利性以及決策執行的困難等因素制約，政府的干預可能產生尋租現象，出現用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤等不法行為活動，從而導致公共政策失靈。因此，政府行為尤其是政府成員的行為，必須受到倫理道德的約束。

結語

公共政策是實現現代國家治理的重要手段和工具，其產生于對“政策需求的回應”。它是按照公共利益采取的公共行動，是為社會公共幸福進行的努力。在當代中國，隨著社會的不斷轉型，社會利益日趨多元格局，公共政策所承載的社會利益分配功能更為凸顯，多元利益之間的矛盾解析則是正確把握公共政策倫理本質特性的一個基本點和出發點。

作者單位：浙江傳媒學院社會科學教學部

責任編輯：無 語endprint