轉型中國的城市社區治理研究*

Community Governance in Transitional Urban China

陳廣宇 羅小龍 應婉云 姜佳麗

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轉型中國的城市社區治理研究*

陳廣宇

南京大學建筑與城市規劃學院

碩士研究生

羅小龍（通訊作者）

南京大學城鄉治理與政策研究中心

南京大學建筑與城市規劃學院

教授，博士生導師

應婉云

南京大學建筑與城市規劃學院

碩士研究生

姜佳麗

南京大學建筑與城市規劃學院

碩士研究生

0 引言

改革開放以來，我國經濟社會高速發展，在城市土地有償使用和住房商品化改革之后，城市社會空間形態發生劇烈重構。社區作為城市社會的基本組成部分，是社會治理的基本單元和載體，在城市中發揮著重要的作用[1]。一方面，社區承擔著基礎的公共管理與公共服務職能，直接面向居民的生活需求；另一方面，社區也成為當前城市各種社會經濟矛盾和利益沖突的交織點，其治理水平與效果直接影響到社會治理和穩定的大局[2]。因此，我國各級政府和學術界一直對社區治理高度重視。

我國所建立的社區治理結構在維持社會穩定、促進居民安居樂業等方面發揮了積極的作用[3]，并正在出現社區自治的趨勢。但是隨著我國公民物質文化需求的日益增長，當前的治理模式已經不能完全適應未來社會發展的要求。因此，全面剖析國內社區治理的問題，建立一套與我國社會主義現代化發展相適應的社區治理模式成為當務之急。

本文試圖從我國社區治理的發展歷程著手，分析當前背景下單位社區、商品房以及安置保障房3種類型的社區及其治理模式的由來與發展狀況，深入分析社區治理過程中政府部門、社會組織與居民等主體存在的問題并提出相應的政策建議。本文嘗試對我國城市社區治理體系做出總結，豐富現有的城市社區治理的研究成果，為提高社區治理能力，促進社區建設與發展有所啟迪。

1 中國城市社區治理轉型回顧

新中國成立以來，土地與住房政策發生了劇烈的轉型，城市社區治理不斷從行政管理向社區自治轉變，大致可以分為單位制、街居制以及社區制3個階段。

改革開放之前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，國家（政府）是社會管理的唯一主體，單位則是行政管理的延伸和載體，為其職工及家屬提供衣食住行全方位的生活服務[4]，而街道與居委會僅起到補充輔助的作用[5]。在特殊時期，單位制能夠有效整合社會資源發展生產力，起到了迅速穩定社會的作用[6]。但是單位制在管理成本及管理覆蓋面上都存在明顯不足。因此，“單位制”逐漸被“街居制”所取代。

“街居制”主要是由街道辦和居委會兩個機構展開工作[7]。“街居制”與“單位制”同時期出現，但直到20世紀80年代，“街居制”才開始真正發揮作用。隨著改革的深化，單位制難以適應市場經濟的發展需求。在轉型的過程中，單位淡出了社區管理領域，其服務職能被街道和居委會所繼承。相比于前者，“街居制”的管理覆蓋面更大，居民從“單位人”轉變為“社會人”，提高了社會活力與社區管理效率。但不可否認，街居制單一的管理模式對解決新時期城市社區出現的問題已經越來越力不從心。

1991年民政部發布了《全國社區建設實驗區工作實驗方案》并展開社區建設試點工作，正式拉開了我國社區建設的序幕。此后，社區治理也呈現出新的特征：首先，“兩級政府、三級管理”的行政管理體制得到鞏固[8]；其次，出現了如物業公司等市場化專業化的社區服務企業；第三，居民社會意識不斷加強，業主委員會等自治組織也如雨后春筍般不斷崛起，使得我國城市社區治理朝著多元化的方向發展。

2 我國城市社區治理多元化發展

綜上所述，我國的社區管理模式從單位制、街居制向社區制轉變。目前，城市中的社區主要有改制后的單位大院、商品房小區以及拆遷安置和保障房社區3種類型。這三者在治理主體、治理方式以及物業管理等方面各有區別。因此，本節將重點分析上述這3種類型社區的治理特征。

2.1 從封閉管理走向半市場化的原單位大院

隨著經濟社會的轉型，單位大院在各個方面都經歷了深刻變化。首先，單位從提供社會福利的壓力中解脫[9]，集中精力進行生產經營和管理。其次，居住建筑的權屬發生了轉變。在單位制初期，房屋作為單位公有資產禁止自由買賣租賃。隨著房改房的住房制度改革①《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》（國發(1994)43號）。，房屋產權歸個人所有。再次，房屋允許流入市場后，社區居民構成也從原先單位職工及家屬向外來人員不斷增多轉變。最后，原單位大院中配套設施如醫院、學校、商店等，均轉給所在地政府或私人承包，實行“自主經營、自負盈虧、獨立結算”的經營方式[10]。在這一背景下，單位社區治理模式開始出現變革，由行政管理逐步向“半市場化”治理轉型（圖1）。

圖1　單位社區治理模式轉型示意圖

單位社區治理的轉型主要有以下兩種類型。其一，單位將社區人事管理權力移交居委會，并成立生活服務公司進行日常的物權管理。生活服務公司屬于單位的下屬子公司，面向市場招工，職能相當于社區物業服務公司，主要承擔房屋維修、道路養護、環衛綠化以及收取水電氣費等物管工作。這種類型的單位社區一般不直接向居民收取物業費，而是通過提高水電費作為補償，例如統一按照峰值價收取電費。還有些單位則通過提高非職工住戶暖氣費或停車費等充當物業費。由于生活服務公司由專業人員操作并且提供的服務較為專一，因此比單位后勤部更加專業與高效。

其二，單位聘選物業公司進行社區治理。與商品房社區不同的是，單位會補貼社區大部分物業費用。以南京市L小區為例，該社區由JLSH公司集資建設，屬于單位集資房。企業通過市場聘請物業公司，并按照購房合同補貼業主部分物業費用，職工住戶僅需承擔0.3 元/m2·月，而非職工住戶則上漲一倍。相比于僅一街之隔的商品房D社區2元/m2·月的高額物業費，仍有較大差距。集資房上市后，低廉的物業費也成為房產銷售的一項賣點。但是單位補助物業費的代價則是禁止社區成立業委會等自治機構，居民自治權力有限。

由此可見，單位社區逐漸打破了封閉的行政管理模式，一定程度上走向市場化和專業化。但是，這種市場化進程仍然不徹底，單位的放權仍然不夠，只能稱其為“半市場化”。需要指出的是，有些單位社區采用完全市場化管理模式，類似于下文商品房小區，其運作和商品房社區相似。

2.2 多元治理的商品房社區

1991年第二次全國住房改革會議指出“要逐步實現住房商品化，發展房地產業”，標志著我國商品房建設正式起航[11]。商品房是指按法律法規可在市場上自由交易，不受政策限制的各類商品房屋。與單位房相比，我國的商品房出現較晚，但近些年發展迅速。在治理方面，商品房社區除了受到基層政府的管理外，由物業公司全覆蓋服務，并成立業主委員會等社區組織，可謂政府、市場與社區多元治理主體共存的城市新空間（圖2）。

首先，基層政府主要包括街道辦事處和房地產行政主管部門。其中，街道辦主要承擔社區建設、管理、服務以及培育指導社區組織的工作[12]，做社區治理的“指導者”和“監管者”；而房地產主管部門主要負責轄區內房屋權屬、交易、拆遷管理工作，還承擔對物業公司和業委會的監督和指導。街道辦和房管部門分別對社區的社會事務和物業事務的“雙線”管理是現代社區治理體系的重要特征[13]。

其次，作為市場代表的物業公司，通常由開發商招聘，是商品房社區的“管家”，主要提供修護住宅、維護公共環境及治安管理等商業服務并獲得收益。在業主委員會成立后，業委會與物業公司是主雇關系[14]，受其監督，業委會有權解聘與重新招聘物業公司。

第三，位于社區自治體系核心的即社區居委會和業主委員會。居委會與業委會均屬于自治組織，但兩者的性質、所代表的民眾以及治理目標均有一定差異。居委會有明確的法律地位，是居民實行自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。業委會則是業主大會選舉產生的常設執行機構，日常工作限于物業使用和管理等方面的內容。可以概括為，居委會代表著社區范圍內所有居民的“公權”（與政府關系密切，是政府職能向基層的延伸），而業委會則代表商品房小區內所有業主的“私權”， 兩者在工作中不僅是團結合作的關系，更是互相監督的關系。

此外，隨著社區的不斷發展和社區治理主體的增多，代表不同利益階層的社區群體組織也在不斷涌現[15]，如社區服務組織、社區老年組織、社區志愿組織等。可以說，商品房社區由于其市場化的特性，沒有像單位社區那樣受到過多的行政干預，因此在一定程度上形成了自治管理的土壤，走在我國城市社區自治的前列，為其他類型的社區治理提供了寶貴的經驗。

圖2　商品房社區治理體系圖

圖3　拆遷安置社區與保障房社區治理體系圖

2.3 管理復雜的安置社區與保障房社區

相比于單位社區與商品房社區，拆遷安置小區與保障房社區的管理情況則復雜得多（圖3）。一方面，該類社區的住戶構成具有特殊性，表現為人員職業復雜、低收入人口集聚以及傳統生活習慣差異大等特點[16]。而另一方面，與商品房相比，安置小區與保障房小區存在基礎設施配置有欠缺，硬件條件較差等問題。因此，這類社區的治理一直是政府和學術界關注的焦點。

通過實地調研與文獻梳理，筆者發現目前該類社區的管理主要有由政府補助聘請物業公司和由街道代管兩種模式，因此這兩類社區是城市中的邊緣社區。首先，由政府出資補助社區聘請物業較為普遍。據調查，南京市拆遷安置社區物業收費標準為0.20—0.60元/ m2·月，遠低于商品房[17]，甚至有免物業費的情況，如譚橋社區。其次，街道組織人員代管安置社區的形式也比較常見。這種模式有效規避了市場風險，一般不存在物業費用，居民與管理機構矛盾較少。但是，這種形式也不可避免地存在治理效率低下、物業服務水平不夠等問題。

值得注意的是，處于“三不管”境況的拆遷安置與保障社區也不在少數。一方面，由于此類社區的物業管理難度較大、物業費收取困難，市場上的物業公司往往不愿入駐。另一方面，某些安置社區情況特殊，牽涉的管理主體較多，但法律或政府缺少明確的分工指導，各級機構相互推諉，不愿接手這個“燙手山芋”[18]。而社區本身又缺乏專業人員和資金進行自治，導致這類社區游離在政府、市場、社會管理之外，大大降低了社區居民的生活質量。

綜上所述，目前我國城市中不同類型的社區治理模式差異較大，從封閉走向半市場化的單位大院，多元化治理的商品房，以及情況復雜、治理難度大的安置和保障房社區，都有其典型性和特殊性，顯示出我國社區治理正向多元化發展。

3 城市社區的治理問題

城市社區是一個集“管理”、“服務”與“自治”于一體的多元化社會單元，這決定了社區治理是由政府、社會組織以及居民等主體互動合作、協商完成的過程[19]。盡管目前我國社區治理朝著多元化方向發展，但是在實際操作中政府部門、社會組織以及社區居民三方都存在各自的問題，制約了我國社區治理水平的提高。

3.1 政府部門定位不明，權責模糊

我國的社區治理是由政府倡導、啟動和運行，政府在社區治理中處于主導地位，但是政府在社區治理中應做什么，不做什么，應下放哪些權力，法律還沒有統一的規定[20]，這導致政府在社區治理工作中定位不明，權責模糊，反映在以下3個方面。

首先，政府在城市社區治理工作中權力“越位”。主要表現為基層政府部門在社區治理以“領導者”身份自居，以下達行政命令的形式指派工作。另外，在政績工程的促動下，政府將工作重心轉向基層，多個部門競相進駐社區，在社區“掛牌子、搶位子、派任務、建組織”[21]，嚴重干擾了社區自治工作的正常運行。其次，政府在指導居委會，扶持自治組織上有所“缺位”。例如，街道辦本是人民政府的派出機構，以指導居委會工作。但就目前來看，街道辦非但沒有對居委會工作進行指導協助，反將大量行政工作下移，使得居委會不堪重負[22]。而街道在扶持民間自治組織上也作為有限，甚至對未成立自治組織的社區置之不理。這必然導致政府在對治理工作的指導、監督和管理上“錯位”，限制了自治機構功能的發揮，阻礙了社區自治的進程。

綜上，由于法律法規尚未規定政府在社區治理中的具體工作和權責，導致目前就社區治理來說，政府部門執政思想觀念陳舊，定位不明，對社區管理工作過度干涉，而在指導幫助社區自治上鮮有作為，因此政府亟需改善社區治理能力。

3.2 社區自治組織權力的缺失與自身矛盾沖突

如果說目前我國政府定位不明、權責模糊是導致問題的外因，那社區自治組織功能權力的缺失與自身矛盾則屬于內因。自治組織權利與功能的缺失主要表現為以下兩點。一方面，居委會行政化傾向嚴重，淪為街道辦的下屬部門：人員設置由街道辦委派、財政資金由政府撥款、工作任務由政府安排，完全處于被領導的地位，缺乏作為自治機構的工作權力。

另一方面，業主委員會難以發揮功能。首先，業委會法律地位不明確。業委會雖然是依法成立的，但沒有法人資格，極大限制了業委會的權力行使。其次，業主委員會的運作過程缺乏規范性。《物業管理條例》雖然規定業委會是業主大會的執行機構，但是法律法規對業主大會召開的條件、業委會的工作流程以及承擔的法律責任等都沒有具體規定。第三，有些業委會還受到房產管理部門的左右，由房管部門指定其成員，更加加劇了業主對業委會的質疑，使業委會工作難以開展。

此外，居委會與業委會之間也存在一定的矛盾沖突。這是由于城市不斷出現的門禁社區“劃地自居”，導致居委會管理難以滲透并與業主之間出現斷層，進而導致業主與居委會缺乏聯系，對居委會產生誤解。此外，由于居委會與業委會分工不明，在部分職能上存在重疊，例如在保潔與停車管理等項目上同時向業主收費，極易引發矛盾；而有些復雜的問題則相互“踢皮球”，最終損害了業主利益，損害社區治理成效。

綜上，社區居委會工作行政化、業委會難以發揮職能以及居委會和業委會的矛盾等3個問題，很大程度上限制了我國社區自治管理工作的開展。由此可見，社區自治組織功能的不健全和權力受限嚴重是目前我國城市社區治理問題的癥結所在。

3.3 居民社區治理參與熱情低

社區治理是一項系統性的大工程，需要社會各類機構和人士的廣泛參與和支持[23]，而衡量一個現代民主健全發展的重要指標即是居民主動參與社區事務的程度[24]。但目前我國情況不容樂觀：社區居民參與管理積極性不高、參與水平低、參與領域狹較窄、參與主體缺乏廣泛性，直接導致社區自治進程發展緩慢。通過分析筆者認為，我國社區居民治理參與度較低主要是由于以下幾個原因。

首先，社區居民缺乏參與治理的有效平臺。社區居民在參與社區自治管理的過程中缺乏詳細的、正式的以及可操作的規范平臺作為支撐[25]，因而造成居民參與過程隨意、形式僵化、體制機制不健全，最終導致自治管理方案流于形式難以落實，大大降低居民的參與熱情。其次，居民能夠參與社區治理的權力范圍較為有限。這主要是因為我國的“強政府”模式，政府對社區物權管理的放權不夠，居民只能被動參與到非政治事務中去，缺少對治理核心事務的接觸，居民參與只能浮于表面，自治工作難以有效推進。第三，我國長期實行權力高度集中的行政管理模式，居民尤其是保障房社區居民仍處于被管理思想模式下，認為社區管治是政府的事情與個人無關。即便利益受到侵害，也存在“搭便車”的心理，寄希望于別人解決問題而自己坐享其成。這種傳統的思想觀念并非朝夕能夠改變，因此我國城市社區自治管理還有很長一段路要走。

4 結論與啟示

4.1 主要結論

土地與住房制度改革之后，我國社區治理呈現了多元化的發展趨勢，通過梳理和研究，本文主要得出以下幾個結論。

從發展過程來看，我國社區治理經歷了行政化管理的“單位大院制”，街道辦和居委會協同管理的“街居制”到多元管理的“社區制”3個階段。從社區類型上來看，目前我國城市社區主要有改制后的單位社區、商品房社區以及安置和保障房社區3種模式。因此治理模式也圍繞這3種類型：單位社區由封閉管理走向半市場化；商品房社區多元治理主體共存；安置與保障房社區的管理一般以政府為主、市場為輔。但是從實踐來看，我國自治水平仍然不高，問題仍然較為突出。第一，我國政府部門在社區治理中定位不明，對社區自治工作干預過多。第二，居委會和業委會權力受限、功能不全及其自身矛盾，造成社區自治組織難以發揮功效。第三，由于我國公民普遍缺乏參與平臺，自治權力較窄并受到傳統觀念束縛，造成了居民治理參與熱情低，大大限制了我國社區自治化進程。因此，想實現社區自治，必須先從社區規劃源頭入手，從政府、社會以及居民三方治理主體共同努力。

4.2 啟示

針對目前城市社區治理的問題，本文從社區規劃和社區管治兩方面提出相關建議。一方面，創新社區規劃模式，實行參與式社區規劃方法。現行的城鄉規劃僅涉及了社區的空間層面，很少關注社區民眾的生活實際[26]。物質空間規劃只是社區規劃的一部分，其核心內容是滿足社會各方面發展的需求[27]。因此我們建議，首先要重構社區規劃的制度設計，賦予社區規劃的明確法定地位并完善其編制方法。將“自上而下”的行政手段與“自下而上”的民主參與相結合，從源頭上賦予社區自治參與的氛圍。其次，要尊重社區的多元性特征，在規劃編制過程中，除了規劃師，還應廣泛邀請社會學家、文化學家、經濟學家以及市民等多方利益代表共同參與[27]，多角度完善社區規劃工作。最后，重視社區規劃的動態性和過程性，逐步建立“社區規劃師”制度，使規劃師與基層政府、社區組織長期配合[28]，應對社區建設發展過程中的問題，充分彰顯社區的生命力。

另一方面，作為社區治理的主體，基層政府部門、社區組織以及居民3方面都需要強化自身建設，創新治理模式。第一，建立高效的社區治理體系就必須使治理主體在權力和利益上達到均衡狀態，防止權力侵占現象[29]。建議法律法規明文規定政府在社區治理中的權責范圍，減少政府向居委會指派行政任務，釋放居委會的自治功能。另外，政府應積極培育監督社區自治組織，幫助社區提高自治水平。

第二，加強社區自治組織建設，優化治理主體配置。鑒于實踐中社區自治組織的問題，筆者建議在理順居委會、業委會職能的基礎上，賦予業委會法律地位并創新社區自治主體配置：在自治程度高的社區，依托居委會將業委會建設為實體組織，配合居委會統一管理與服務[13]；而自治環境較差、居民對政府依賴程度高的社區，保留居委會自治組織與基層政權的雙重身份[30]，以行政管理作為社區自治的過度。

第三，強化社區居民治理參與平臺建設，擴大居民自治權力。建議通過微信或其他網絡平臺建立透明高效的參與渠道，引導居民主動參與互動，提高居民的歸屬感和認同感。更重要的是，利用網絡平臺公開政府、物業以及社區組織的管理工作細則，讓居民能夠真正參與到社區治理的核心事務中去，切實有效地提升治理參與熱情。

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Community Governance in Transitional Urban China

陳廣宇 羅小龍 應婉云 姜佳麗

摘 要社區是現代城市的重要組成部分，也是社會治理的重要基礎和載體。國內社區經歷了“單位制”“、街居制”和“社區制”3個歷史階段。伴隨著我國社會經濟的轉型發展，其治理模式也呈現出多元化的趨勢。目前我國城市社區治理主要有從封閉走向半市場化的原單位社區，政府、市場與社會多元治理主體共存的商品房社區以及政府管理為主、市場為輔的安置保障房社區3種類型。然而，當前社區治理在實踐層面卻存在著一定問題，包括城市基層政府定位不明、權責模糊，社區自治組織權力受限、功能難以發揮，各組織間矛盾突出以及居民治理參與熱情低等。因此就社區規劃轉型入手，從政府、社會以及居民3個方向提出了相關改善建議。

AbstractCommunity, playing a significant role in modern city, is regarded as an important foundation as well as carrier of social governance. Domestic community has experienced three historical stages, namely Unit Pattern, Street & Neighborhood Pattern, and Community Pattern. Along with the transition and development of China's social economy, there is a diverse trend in community governance model. At present, there are three main types of urban community governance. The first is original unit community governance transiting from closed to semi-market; the second is multiple-stakeholders’ commercial housing community governance with the coexistence of government, market, and society; and the third is resettlement community governance driven by government and supplemented by market. However, there are some practical problems in community governance, such as ambiguous positioning and obscure rights and responsibilities of government, limited power and ineffective functions of self-governance organizations in community, contradictions among organizations, and residents' low participating enthusiasm in governance. So this paper tries to provide suggestions, from perspectives of government, society, and residents, to ameliorate current situations.

關 鍵 詞社區 | 治理 | 轉型

KeywordsCommunity | Governance | Transition

*基金項目：國家自然科學基金項目“中國‘新城運動’的格局、機制與管治研究”（41471133）資助。

作者簡介

文章編號1673-8985（2016）02-0020-06

中圖分類號TU981

文獻標識碼A