淺析中國特色的公共氣象服務(wù)模式

鞠亞麗

摘要：氣象服務(wù)無論是對政府部門、企業(yè)還是個(gè)人的作用越來越重要，國外氣象服務(wù)已呈現(xiàn)商業(yè)化趨勢，不僅提高了效率而且能夠減少財(cái)政支出，甚至為政府部門創(chuàng)收。為順應(yīng)世界氣象服務(wù)商業(yè)化的趨勢，應(yīng)改進(jìn)單一供給體系，提供精細(xì)化服務(wù)，完善氣象管理體制，從而形成中國特色的氣象服務(wù)模式。

關(guān)鍵詞：氣象服務(wù)；商業(yè)化；供給模式；中國特色

中圖分類號(hào)：P4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-913X（2016）05-0018-02

一、國外氣象服務(wù)商業(yè)化發(fā)展歷程

世界各國社會(huì)發(fā)展程度和氣象科技水平不同，商業(yè)性氣象服務(wù)的管理體制亦不相同，大體可以分為下列三種模式：完全公共經(jīng)營型、私人競爭經(jīng)營型和公私混合經(jīng)營型。

至目前為止，一些發(fā)達(dá)國家的商業(yè)性氣象服務(wù)已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模，例如新西蘭，將國家氣象部門改組為氣象公司——新西蘭氣象服務(wù)有限公司。其前身為始建于1861年的新西蘭國家氣象局，1992年開始進(jìn)行氣象服務(wù)的商業(yè)化。公共氣象部門完全按照商業(yè)化模式開始經(jīng)營，下設(shè)三個(gè)服務(wù)主體：航天氣象服務(wù)、公眾信息服務(wù)和國家氣象工作。公眾信息服務(wù)就是為公眾傳遞氣象信息， 總收入有60%來自政府，25%來自航空行業(yè)，剩余的少部分收入來自于公眾信息服務(wù)。1995年，氣象服務(wù)有限公司成功獲得了氣象服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證證書，積極開發(fā)國內(nèi)氣象市場，國外氣象服務(wù)活動(dòng)也非?；钴S。轉(zhuǎn)制后的氣象服務(wù)體制，不僅降低了政府對氣象服務(wù)的支出，而且預(yù)報(bào)更加精確，范圍和可用性也不斷提高了。

新西蘭的商業(yè)化氣象服務(wù)管理體制屬于完全商業(yè)型，而美國和日本等國家則是私人氣象公司競爭提供氣象信息。這些國家的公益性氣象服務(wù)仍然是由國家公共部門提供，且費(fèi)用也是由財(cái)政列支；而商業(yè)性氣象服務(wù)是由私人氣象公司根據(jù)公共部門免費(fèi)提供的資料按市場機(jī)制有償提供給公眾使用。

美國，1980年對公、私氣象信息服務(wù)的界限劃分清楚，形成了私人競爭經(jīng)營模式。自此，美國私人氣象公司可以無償?shù)貜墓矚庀蟛块T獲得原始?xì)庀笮畔?，根?jù)不同客戶需求進(jìn)行加工、處理，最終與媒體合作有償?shù)貙⒏黝悮庀笮畔⑤斔徒o航空、航海、電力等不同的領(lǐng)域。

公私混合經(jīng)營型商業(yè)性氣象服務(wù)管理體制代表國家有英國、加拿大、德國等，這些國家的商業(yè)性氣象信息不僅可以由國家公共部門有償提供，還允許私人氣象公司參與有償提供氣象信息。以英國為例，1996年開始商業(yè)化氣象服務(wù)，除了保留原來對公眾發(fā)布的基礎(chǔ)信息，還開始了對政府和私人企業(yè)的有償服務(wù)，政府使用英國氣象局提供的氣象服務(wù)時(shí)也需要支付相應(yīng)的費(fèi)用，據(jù)歐洲氣象局的報(bào)告稱，英國十多個(gè)產(chǎn)業(yè)每年都需要撥出1億—10億英鎊的預(yù)算用來購買氣象服務(wù)，這樣不僅增加了氣象局的經(jīng)營收入，還能夠通過市場化競爭提升服務(wù)質(zhì)量。

二、國內(nèi)氣象管理體制

我國氣象服務(wù)管理體制為完全公有制，屬于科技型、基礎(chǔ)性的公益性事業(yè)，其產(chǎn)權(quán)所有者為氣象部門，屬于國有性質(zhì)，項(xiàng)目經(jīng)營主體為氣象部位所屬的實(shí)體。主要職能：“擬定氣象工作相關(guān)文件；組織擬訂和實(shí)施氣象災(zāi)害防御規(guī)劃，參與政府氣象防災(zāi)減災(zāi)決策，組織指導(dǎo)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作；對國務(wù)院其他部門設(shè)有的氣象工作機(jī)構(gòu)實(shí)施行業(yè)管理，統(tǒng)一規(guī)劃全國陸地、江河湖泊及海上氣象觀測、氣象臺(tái)站網(wǎng)、氣象基礎(chǔ)設(shè)施和大型氣象技術(shù)裝備的發(fā)展和布局，審訂氣象信息采集、傳輸、加工的質(zhì)量評價(jià)方法并監(jiān)督實(shí)施；組織氣象技術(shù)裝備保障和質(zhì)量監(jiān)督、氣象計(jì)量監(jiān)督，審核全國大中型氣象項(xiàng)目的立項(xiàng)和方 案......”。

根據(jù)我國的《中華人民共和國氣象法》規(guī)定，我國國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)（圖表1）負(fù)責(zé)全國的氣象工作。同時(shí)又規(guī)定了地方各級氣象主管機(jī)構(gòu)在上級氣象主管機(jī)構(gòu)和本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的氣象工作。從1983年起，經(jīng)我國國務(wù)院批準(zhǔn)，全國氣象部門有計(jì)劃、分步驟地進(jìn)行了領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，實(shí)行了氣象部門與地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)、以氣象部門領(lǐng)導(dǎo)為主的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。

由氣象管理體制決定，我國公共氣象服務(wù)的提供是單一主體供給，規(guī)定國家對氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度，各級氣象主管機(jī)構(gòu)所述的氣象臺(tái)站按照職責(zé)向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害天氣警報(bào)，其他組織和個(gè)人不得向社會(huì)公眾發(fā)布?xì)庀箢A(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)。到目前為止，我國實(shí)行對氣象部門全額撥款制度，以氣象部門2014年度部門決算報(bào)告為例，2014年氣象部門總收入為3，619，477.60萬元，其中財(cái)政撥款收入占總收入的47.26%（圖表1），主要用于提高氣象預(yù)測預(yù)報(bào)、氣象防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)對氣候變化、開發(fā)利用氣候資源能力，提高氣象現(xiàn)代化水平，新增的氣象業(yè)務(wù)運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)開展氣象為“三農(nóng)”服務(wù)、氣象預(yù)警信息發(fā)布、環(huán)境氣象服務(wù)、山洪地質(zhì)災(zāi)害防治和氣象衛(wèi)星等項(xiàng)目支出。在支出方面，2014年度氣象部門總支出（圖表2）為3 619 477.60萬元，其中國土海洋氣象服務(wù)支出最多，支出主要來源于國家的財(cái)政撥款收入，小部分是來自氣象部門所屬事業(yè)單位在專業(yè)業(yè)務(wù)活動(dòng)及輔助活動(dòng)之外開展非獨(dú)立核算經(jīng)營活動(dòng)取得的收入，而用于文化、體育與傳播方面的支出僅占全部財(cái)政撥款支出的0.04%，科學(xué)技術(shù)支出也只占了2.99%，較少的投入得到相應(yīng)的服務(wù)水平，所以在技術(shù)開發(fā)以及氣象信息傳播方式方面尚有提高的空間。

從圖表3可以看出按照財(cái)政撥款的數(shù)額完全不足以支付氣象部門所有的活動(dòng)支出，各級氣象部門需要自行創(chuàng)收，通過信息的商業(yè)化利用來彌補(bǔ)收支差距。隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾對于氣象服務(wù)的需求越來越多樣，要求也越來越高，巨大的財(cái)政支出也并沒有相應(yīng)的提高氣象服務(wù)的質(zhì)量，造成資源配置效率低。

三、目前公共氣象服務(wù)存在的問題

（一）單一供給主體不能滿足公眾的需求

我國的氣象服務(wù)由氣象部門統(tǒng)一提供。單一的供給體系與商業(yè)化供給相比，部門人員對所服務(wù)的基層群眾需求了解不夠，只按照工作要求發(fā)布服務(wù)信息，不能夠根據(jù)不同種類客戶需求有針對性地提供服務(wù)，加之財(cái)政撥款收入并不能完全負(fù)擔(dān)氣象部門所有的項(xiàng)目活動(dòng)，因此并不能滿足特殊行業(yè)的特殊信息需求，造成服務(wù)成本的浪費(fèi)。

（二）技術(shù)創(chuàng)新能力不足

縣級氣象部門的基本氣象服務(wù)的規(guī)模一般很小，大都只能為大眾提供基本天氣信息。一方面，是因?yàn)樾枰冗M(jìn)的技術(shù)和精英人才對原始的氣象信息進(jìn)行加工，而縣級氣象部門并不能達(dá)到這樣的高要求；另一方面，則因?yàn)檫M(jìn)行信息加工需要財(cái)力的支持，縣級氣象部門不能負(fù)擔(dān)高額的研發(fā)費(fèi)用。

（三）專業(yè)有償服務(wù)信息不夠精細(xì)化

1985年，我國開始在小范圍內(nèi)探索專業(yè)有償服務(wù)，到2000年這一階段，主要是利用傳統(tǒng)的、低效的服務(wù)方式為大眾提供氣象服務(wù)，開始出現(xiàn)專業(yè)服務(wù)，如為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁船提供24小時(shí)預(yù)報(bào)、旬報(bào)等，收入甚微。從2000年進(jìn)入了快速發(fā)展階段，專業(yè)氣象與科技開發(fā)相結(jié)合，服務(wù)產(chǎn)品種類增加，年收入有提高，但服務(wù)質(zhì)量并沒有緊隨數(shù)量提升，仍然是寬泛的信息服務(wù)。比如電力部門需要風(fēng)力大小、雷電預(yù)警預(yù)報(bào)等信息來進(jìn)行電力調(diào)度；交通部門就需要分路段、精細(xì)的氣象信息對路況預(yù)測。

四、發(fā)展中國特色公共氣象服務(wù)模式

（一）半市場化氣象服務(wù)

這種模式可以簡單的概括為：公私共建。由政府部門有償提供氣象原始數(shù)據(jù)，再由企業(yè)按照市場機(jī)制公平競爭取得數(shù)據(jù)，運(yùn)用高端的科技將信息處理、加工成符合各行各業(yè)不同需求的服務(wù)信息。鼓勵(lì)企業(yè)提供特色氣象服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容要突出重點(diǎn)，具有較強(qiáng)的針對性。比方說，南方與北方的耕作物不同，南方種水稻，北方種小麥，種植不同的糧食作物需要的氣象條件不同，企業(yè)就可以定制適合某一區(qū)域的氣象信息，向不同的客戶發(fā)布不同的氣象信息。這樣不僅能夠滿足不同行業(yè)、不同地區(qū)的需求，還可以提高氣象服務(wù)的質(zhì)量，增加政府氣象部門的經(jīng)營收入，相應(yīng)地減少財(cái)政撥款支出。

（二）加強(qiáng)氣象部門績效評估

各級部門建立完備的績效評估體系對提升工作效率很有幫助，打破利益均分的制度約束，優(yōu)化基本公共氣象服務(wù)的責(zé)任結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“能者多勞，多勞者多得”。

（三）專業(yè)氣象和科技開發(fā)相結(jié)合

要解決氣象信息不夠精細(xì)化的問題，就要完善整個(gè)供給鏈條，從組織設(shè)置、項(xiàng)目開發(fā)到產(chǎn)品的營銷，形成一個(gè)完整的供給部門。各相關(guān)部門能夠結(jié)合起來進(jìn)行科技開發(fā)，取長補(bǔ)短、互幫互助，更準(zhǔn)確、更精細(xì)的分析氣象信息。還要加強(qiáng)對公眾需求的調(diào)研，通過電話咨詢、問卷調(diào)查等方式及時(shí)地了解各類用戶對專業(yè)氣象的新要求。

（四）重視基層人才的選拔

縣級氣象服務(wù)水平低很大程度是由于基層人才較少或?qū)I(yè)素質(zhì)不高造成的，氣象部門2014年度部門決算報(bào)告中顯示，在財(cái)政撥款收入中，對于人才的教育支出僅占0.47%，投入財(cái)力較少，培養(yǎng)的人才數(shù)量不能彌補(bǔ)基層人才的巨大缺口。對現(xiàn)有在職工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，把工作細(xì)化到每一位工作人員，將大大提高資源配置效率。

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[責(zé)任編輯：金永紅]