京津新城建設成效分析

毛文富

摘要：從分析新城在城市群中的地位、作用以及功能入手，從產業支撐功能、吸納人口和就業功能、提供公共服務功能、生態宜居功能等方面分析北京和天津新城發展的成效。通過分析發現，北京和天津新城已逐漸成為承接中心城區人口及產業的重要空間載體，成為阻隔外來人口和產業大量涌入中心城市的“反磁力”基地，其自身經濟實力也在迅速上升，但一些新城也存在城市功能尚不完備、發展時序不夠協調等問題，這在一定程度上影響和制約了其核心作用的充分發揮。應產城融合——以產業為載體，集聚人口，促進新城發展；生態宜居——生態環境優美，公共服務完善，文化多元包容；功能協調——基本功能完備，功能有序協調。

關鍵詞：京津新城；新城功能；功能疏解

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0045-03

一、引言

目前，京津兩市作為京津冀區域發展的“雙核心”，已進入中心城市功能疏解、打造周邊新城、建設都市圈、城市群的重要階段，而京津冀城市群作為我國東部三大城市群之一，存在著城市體系規模結構不合理，城市規模和發展實力很弱，吸納力不足等問題。因此，本文以京津冀城市群中的北京新城和天津新城為研究重點，對京津兩市周邊的新城建設成效進行分析，發現影響新城發展的關鍵因素和突出問題，為進一步完善新城功能、促進新城健康發展提供客觀依據。

按照都市圈、城市群發展的一般規律，中心城市產業升級和功能疏解的過程，也正是區域產業整合和經濟重構、中心城市發揮輻射帶動作用、新城及中小城市快速崛起的重要階段。其中，中心城市在區域發展中起著主導、引領和核心作用，新城是是承接中心城人口、產業及城市功能的重要發展空間。新城能否充分發揮上述作用，其重要前提是新城本身必須具備一些基本功能，包括：一是產業支撐功能；二是吸納人口和就業功能；三是提供公共服務功能；四是生態宜居功能等。這些功能之間在時序上相互協調，在功能上相互支撐，如果各功能之間不協調，都會影響新城在產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚等作用方面的充分發揮。

本文對北京新城范圍界定的依據是《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》。該規劃將昌平、大興、懷柔、密云、門頭溝、平谷、延慶、房山、順義、通州和亦莊列為11個新城，其中，順義、通州和亦莊為重點新城。對天津新城范圍界定的依據是《天津城市總體規劃（2005年—2020年）》。該規劃將薊縣、寶坻、武清、寧河、漢沽、西青、津南、靜海、大港、京津和團泊列為11個新城。

二、對北京、天津新城建設成效的綜合分析

（一）新城成為承接中心城區人口及產業的重要空間載體

1.新城的人口規模呈增長態勢，已成為吸納人口的重要城市載體。據統計，北京新城常住人口從2005年的584.8萬人上升到2014年的875.3萬人，從2012年開始，北京新城常住人口增長率高于中心城。當然，由于中心城集中了大量優勢資源，強烈地吸引著全國各地的人口和企業的聚集，因此，中心城常住人口規模仍在繼續擴大，從2005年的953.2萬人上升到2014年的1276.3萬人。天津中心城和新城在2007-2013年常住人口規模呈繼續趨勢，中心城從2007年的408.59萬人上升到2013年的490.91萬人，新城從2007年的512.98萬人上升到2013年的834.14萬人，新城常住人口規模始終大于中心城區，天津除了中心城在2010年出現了-2.1%增長的情況外，天津中心城和新城常住人口均呈正增長。

2.新城對中心城市第二產業的承接功能已開始顯現，但第三產業沒有出現從中心城向新城轉移的明顯趨勢。北京新城從2005年至2013年，經過發展，新城的產業結構趨于合理。2013年與2005年比較，新城地區除門頭溝外第一產業占比均有下降；中心城各區第二產業占比全部下降，新城中通州、昌平、懷柔、平谷、密云五個區縣第二產業占比上升，其他區縣第二產業占比下降，說明北京中心城第二產業已經向外轉移，新城的部分區縣也已經發揮承接作用；中心城各區第三產業占比全部上升，新城中順義、通州、大興、房山、門頭溝、密云、延慶七個區縣第三產業占比上升，新城其他區縣第三產業占比下降，說明目前第三產業并沒有形成從中心城區向新城地區轉移的趨勢。天津新城2005年至2013年，新城各區縣的第一產業比重明顯下降，下降最多的是寧河縣，其下降比例達到9.12%；除津南區和薊縣外，第二產業的比重均有所上升；津南區、薊縣和寶坻區第三產業的比重有所上升，特別是薊縣上升比例近30%；而中心城各區第二產業占比均下降，第三產業占比均上升。天津中心城和新城產業結構的變化說明，中心城的第二產業已經開始往外轉移，新城大部分區縣已經發揮承接中心城第二產業的作用，中心城各區第三產業發展得很好，除河東區外，占比均超過80%，但第三產業并沒有出現由中心城向新城轉移的趨勢。

（二）新城成為阻隔外來人口、產業大量涌入中心城市的“反磁力”基地

1.從吸引外來人口的角度。2005-2013年，北京中心城和新城外來人口均呈現逐年上升的趨勢，中心城外來人口從231.2萬人上升到467.5萬人，新城外來人口從126.1萬人上升到306.3萬人；戶籍人口方面，新城戶籍人口從2005-2009年呈平穩上升態勢，2010年較2009年新城戶籍人數有所下降，2011年、2012年又開始小幅上升。這說明除中心城地區仍然是吸引外來人口的主要地區外，新城地區已經成為吸納外來常住人口的重要載體。

2.從吸引就業人口的角度。天津新城對中心城區的就業人口有較大的吸引力。2009-2013年，天津的中心城就業人口比重呈現逐年下降的趨勢，從2009年的60.30%下降到2013年的28.30%，同期新城就業人口比重呈現逐年上升的趨勢，從2009年的39.70%上升到2013年的71.70%，說明天津新城對就業人口有較大的吸引力，較好地起到了“反磁力”基地的作用。2005-2013年北京和天津中心城與新城城鎮單位就業人員增長數據顯示，北京中心城區仍然是就業人員主要聚集地，占72%以上，北京新城地區就業人員呈現上升趨勢，但是上升幅度平緩，說明北京新城對就業人口的吸引力還不夠強，“反磁力”基地的作用尚不明顯。

3.從人口密度的角度。天津的新城在吸引常住人口方面已經開始發揮“反磁力”基地的作用。2007-2013年，天津的中心城區和新城常住人口密度均呈現逐年上升的趨勢，但是從2010年開始，新城地區人口密度增長率明顯高于中心城地區，說明新城地區在吸引常住人口方面已經開始發揮“反磁力”基地的作用。2012年新城地區人口密度只占中心城人口密度的2.48%，說明新城在吸引常住人口方面具有很大潛力。2005-2013年，北京中心城區常住人口密度逐年上升，2005-2009年年均增長率在3%以上，2010年人口密度出現了一個大幅的增長，達到14.88%，2011年和2012年，人口密度繼續增長，但增長率趨緩；2005-2010年，北京新城人口密度呈緩慢上升趨勢，2011年上升較快。說明北京的新城“反磁力”基地作用尚不明顯。

（三）新城的經濟實力迅速上升，天津新城甚至超過了中心城區

1.從新城經濟實力來看。2004年以來，北京新城和天津新城經濟實力快速上升，北京新城總體經濟實力還弱于中心城區，天津新城的經濟實力已經超過中心城區。就北京而言，新城地區GDP占全市GDP的比重由2004年的23.48%上升到2013年27.65%，財政收入占全市財政收入的比重由25.15%上升到45.87%，新城地區固定資產投資占全市固定資產投資的比重由30.41%上升到47.12%，說明新城的經濟實力正在快速上升，但還未超過中心城區。就天津而言，新城地區GDP占全市GDP的比重由2005年的51.25%上升到2013年54.61%，從2009年財政收入的比重由60.71%上升到79.17%，新城地區固定資產投資占全市固定資產投資的比重由69.46%上升到93.60%。由以上分析說明天津新城經濟實力正在快速增長，而且已經超過中心城區。

2.從公共服務設施水平來看。北京新城和天津新城公共服務設施整體發展水平均低于中心城區，與中心城比較，新城的圖書館藏書量少，體育場館少，基礎教育供給不足，優質教育、醫療資源缺乏，高等教育及職業學校資源不足，文化設施短缺。同時，新城醫療、教育等優質資源引入也未達到預期效果。2013年北京新城地區圖書館藏書只占到全市的13.21%，天津新城的圖書館數量占到全市的46.15%，千人擁有醫院床位數來看，北京新城只有3.58張，北京中心城區有7.32張，天津新城只有3.2張，天津中心城區有7.41張，北京新城的體育場館數量也只占到全市49.55%，不到一半。

3.從生態、宜居環境來看。首先從綠化情況來看，北京新城和天津新城的綠化率整體呈現逐年緩慢上升趨勢。就北京而言，特別其中生態涵養發展區林木綠化率2013年達到67.49%，相比而言，城市功能拓展區和首都功能核心區作為中心城區林木綠化率較低。天津新城除了2008年寶坻區、薊縣、武清區三區的林木覆蓋率有所下降外，其他各區縣在2006-2013年林木覆蓋率也呈現平緩上升的趨勢。其次，從空氣質量情況來看，北京2006-2013年全市和各區縣空氣質量二級及好于二級的天數呈逐年增長趨勢，作為北京新城地區生態涵養發展區空氣質量好天數最多，2011年達到292天，作為中心城區的首都功能核心區空氣質量好的天數每年均好于市功能拓展區和城市發展新區，這與核心區工業企業的數量、排污量有直接關系。2012年，天津中心城區除了河東區環境質量指數上升外，其他區縣空氣、水、噪聲環境質量指數均呈負增長，特別是紅橋區2012年下降達到27.16%。新城的區縣中，寶坻區、寧河縣、薊縣和西青四區環境質量從2011年開始出現了好轉的跡象，特別是寧河縣2011年比2010年環境質量指數增長了32.89%。

三、北京新城和天津新城建設面臨的主要問題

（一）新城的核心作用開始顯現，但作用發揮尚不充分

1.新城在承接中心城人口的作用尚不突出。北京和天津中心城人口規模呈現繼續增長態勢，中心城區與新城的人口密度呈現小幅繼續增長的趨勢。北京新城地區的人口不斷增長，但其來源并非完全是中心城人口的遷移，而主要是外來人口的聚集，與新城疏解中心城人口的目標差距較大。

2.天津新城較好地起到了疏解中心城區人口和就業的作用，北京新城的作用不夠突出。北京新城沒有起到吸引中心城區人口到新城就業的作用，沒有起到“反磁力”基地的作用，而天津新城對中心城區的就業人口有較大的吸引力，較好地起到了新城疏解中心城區就業人口的作用，較好地起到了“反磁力”基地的作用。

3.北京新城、天津新城的產業結構都有所改善，但第三產業發展遲緩。北京新城部分區縣第二產業發展較快，對中心城第二產業起到了承接作用，天津新城絕大部分區縣第二產業快速發展，成為中心城第二產業的承接地；第三產業發展上，新城與中心城相比，新城發展速度較慢，沒有起到承接中心城第三產業的作用。

（二）一些新城的基本功能尚不健全完備，在發展時序上以及相互支持方面還有欠缺

1.北京新城和天津新城公共服務設施整體發展水平均低于中心城區。與中心城比較，新城的圖書館藏書量少，體育場館少，基礎教育供給不足，優質教育、醫療資源缺乏，高等教育及職業學校資源不足，文化設施短缺。同時，新城醫療、教育等優質資源引入也未達到預期效果。

2.北京空氣質量正在逐年好轉，但天津近年來空氣、水、噪聲環境質量正在惡化。北京新城和天津新城面臨的具體問題不盡相同，每個新城都需要在區域發展中找準自己的定位，通過完善功能更好地發揮其核心作用，完成其歷史使命。

四、加快北京和天津新城建設的建議

要充分發揮新城作為中心城功能疏解的“重要空間載體”、緩解中心城壓力的“反磁力基地”和推動城市群優化提升的“新引擎”等作用，必須從完善其城市功能入手，增強其吸引力、集聚力和吸納力。因此，提出以下對策建議。

（一）產城融合——以產業為載體，集聚人口，促進新城發展

1.找準自身的功能定位。新城要想有更大的發展，必須根據自身的資源稟賦，找到最適合自己的角色和定位。特別是要處理好與中心城及其他新城的關系，與前者要主動對接，與后者要錯位發展。如北京新城可分為三個層級：第一個層級是通州、順義和亦莊三個重點新城，是承擔中心城人口居住，現代制造業、高新技術產業、都市工業和服務業轉移，承接新興產業和功能，輻射帶動京津冀區域發展的區域中心城市；第二個層次是大興、房山、昌平新城，承接中心城人口居住、高等教育、研發、物流、基礎設施廊道等城市功能，發展區域特色產業，是直接服務中心城并輻射帶動周邊區域的城市邊緣新城；第三個層次是懷柔、平谷、密云、延慶、門頭溝五個新城，是承擔北京市生態涵養、水源保護、旅游、會議、休閑度假功能的休閑城市。如天津新城重點要處理好與中心城區及濱海新區的關系，圍繞天津的主導產業，通過接受梯度轉移、發展配套、專業化協作，與中心城市地區的產業發展形成一個產業網絡。

2.要培育和發展能支撐城市發展的主導產業和特色產業。根據新城的功能定位和資源稟賦，本著產業興城、就業充足的要求，選擇并培育發展既符合城市功能定位、又有利于集聚高端人才的主導產業。吸引和集聚世界先進的、具有帶動效應的龍頭企業落地。完善低端產業退出機制，完善引導后續產業集聚的配套政策。

3.以優質產業和充足的就業機會來吸引和集聚人口，努力打造適于創新創業的工作環境。通過產業發展和人口聚集，來促進城市功能的完善。

（二）生態宜居——生態環境優美，公共服務完善，文化多元包容

加快生態宜居新城建設。北京新城的生態環境相比中心城有一定的優勢，加之地鐵交通條件的改善對中心城人口具備一定的吸引力，但是由于近年來房價不斷上漲，對新城的快速發展有一定制約。因此，一方面應加強環境和生態保護，在新城建設更多的公園、綠地、樹木和草地，使得環境更加美好，通過宜居環境的建設，增強新城對中心城人口的吸引力；另一方面應采取有效措施，治理新城的住房價格泡沫，使其恢復正常的價格水平，同時加快新城的公租房建設和棚戶區改造，使外來人口盡快融入新城建設。

優先發展城市基礎設施和社會設施，提高公共服務水平。北京和天津在近年新城建設中積極發揮基礎設施和社會設施的引導作用，完成了大部分中心城和新城、新城與新城交通聯絡線的建設工作，建設了醫院、學校等主要的社會設施硬件，但軟件條件并沒有同步發展，如師資水平和醫生醫療水平與中心城差距很大。在新城未來的發展中，一是要加大基礎設施投資的力度，完善新城基礎設施和社會設施的建設；二是把工作重心放在提升基礎設施和社會設施的運行質量和服務水平上來。

營造適宜創新創業的社會環境以及包容性的多元文化氛圍。新城的活力在于它是一個適宜創業、適宜發展、充滿機遇的城市，是一個工作與生活完美結合、相互促進的城市，是一個宜居、宜業、宜行的城市。宜居就是能提供生活質量和生活便利的居住環境；宜業就是能提供良好的就業環境，有高端職位和較多的發展機會；宜行就是能提供快捷便利的交通環境。同時，新城還應具有較好的軟環境，包括法治環境、城市管理、政府服務、人文環境等。新城不僅要注重軟硬環境建設，還要注重多元文化氛圍的營造，能為居民提供更多的藝術館、劇院、博物館等文化設施。

（三）功能協調——基本功能完備，功能有序協調

新城作用的充分發揮，需要有完備的城市功能做支撐。如前分析，新城需要具備產業支撐功能、吸納人口和就業功能、提供公共服務功能和生態宜居功能等，而且這些城市功能之間在時序上要相互協調，在功能上相互支撐。國外新城經驗表明，新城發展過程中要經歷不同的建設時期和階段，但最終目標都是構筑相對獨立、功能完善、環境舒適的“邊緣城市”，努力實現自身結構平衡，以便保持經濟社會的持續發展。因此新城建設是區域經濟社會協調發展、城市功能不斷完善和人口規模及素質同步提高的現代化、城市化過程。

在發展時序上，應該基礎設施先行——產業跟進——人口聚集——公共服務配套——城市功能完善。在功能協調上，應處理好與中心城的關系、與其他新城的關系以及城市各種功能之間的關系。如果產業先行，缺乏居住功能和配套的公共服務，有可能導致夜間成為“空城”。如果城市定位不明確，缺少綜合功能做支撐，會影響新城在產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚等方面作用的充分發揮。新城建設是區域經濟社會協調發展、城市功能不斷完善和人口規模及素質同步提高的現代化、城市化過程。新城發展要經歷不同的建設階段，但最終目標都是構筑相對獨立、功能完善、環境舒適的“邊緣城市”。只有實現城市功能的完備和協調，才能保持形成的健康發展。

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