收益視角下的代建單位道德風(fēng)險研究*

戴大雙 張浩

(大連理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部，遼寧 大連 116024)

收益視角下的代建單位道德風(fēng)險研究*

戴大雙 張浩

(大連理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)部，遼寧 大連 116024)

代建單位作為代建制委托代理關(guān)系中的代理方，可能會利用信息優(yōu)勢追求自身收益的最大化，從而引發(fā)道德風(fēng)險問題，降低政府投資效率。運用經(jīng)濟學(xué)的委托代理理論，根據(jù)各地已經(jīng)出臺的代建制管理辦法中對代建單位收益及其構(gòu)成的相關(guān)規(guī)定，識別出政府投資項目代建過程中存在的尋租、懈怠、合謀等風(fēng)險問題，并通過建立代建單位收益模型分析風(fēng)險影響因素，在此基礎(chǔ)上，提出防范代建單位道德風(fēng)險的相關(guān)措施。

代建單位；道德風(fēng)險；委托代理理論；收益模型

0 引言

自2004年《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》頒布以來，代建制成為我國非經(jīng)營性政府投資項目實施與管理的重要選擇模式，即在使用單位提出項目需求后，政府投資主管部門采取招標(biāo)等選擇專業(yè)化的項目管理單位作為代建人，委托其進(jìn)行項目投資、設(shè)計和建設(shè)等管理，項目驗收后交付使用單位[1]。代建制作為我國非經(jīng)營性政府投資項目管理方式的一種制度創(chuàng)新，在一定程度上有效解決了之前因投資、建設(shè)、管理和使用“四位一體”所出現(xiàn)的成本控制不足、管理水平低下、權(quán)力尋租等問題[2]。

然而，代建制作為政府投資人與代建單位的一種委托代理關(guān)系，由于雙方利益目標(biāo)的不一致以及信息的不對稱，代建單位出于自身利益最大化的目的，利用其在專業(yè)知識、管理經(jīng)驗、努力程度等方面的信息優(yōu)勢，做出不利于政府委托人的行為，從而產(chǎn)生道德風(fēng)險，使得項目代建效果受到不利影響[3]。基于此，本文通過分析代建單位的收益構(gòu)成，對代建單位在代建過程中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險進(jìn)行識別與分析，并提出相應(yīng)的對策與建議，以期為政府代建制主管部門加強風(fēng)險管理提供參考，實現(xiàn)代建項目的效益最大化。

1 文獻(xiàn)綜述

代建制自實施以來，各省市結(jié)合自身情況進(jìn)行了實踐探索，形成了不同的代建制模式。學(xué)術(shù)界也取得了比較多的研究成果。李錚[4]根據(jù)代建制運作方法的不同，總結(jié)出各種不同的代建形式，并歸納為政府集中代建、中間代建和市場化代建三種典型的代建模式。此外，在實踐中，根據(jù)代建單位的工作范圍，代建制又分為全過程代建和兩階段代建，全過程代建的主要工作流程見圖1。本文將主要研究市場化代建模式下采用全過程代建方式的非經(jīng)營性政府投資項目。

圖1 全過程代建模式工作流程圖

由于國家出臺的代建制改革文件中沒有提出明確的代建單位取費標(biāo)準(zhǔn)，各地在實施代建項目時主要參考2004年原建設(shè)部出臺的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》和財政部出臺的《財政部關(guān)于切實加強政府投資項目代建制財政財務(wù)管理有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》，代建取費一般參考“建設(shè)單位管理費”且不超過“建設(shè)單位管理費”。然而，由于代建費和建設(shè)單位管理費的構(gòu)成不同，如表1所示，以建設(shè)單位管理費為參照標(biāo)準(zhǔn)確定的代建費是不合理的。

表1 代建費和建設(shè)單位管理費的構(gòu)成比較

在市場化代建中，代建單位是以追求收益為目的的經(jīng)濟主體。不少學(xué)者對代建服務(wù)費的構(gòu)成和取費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了研究。如申玲等[5]從組織經(jīng)濟學(xué)的角度分析了代建管理費的計費方式。高俊[6]利用系統(tǒng)動力學(xué)模型,對代建費用的變更進(jìn)行了研究。隋建軍[7]在對比國內(nèi)外代建制取費標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，分析了代建制取費標(biāo)準(zhǔn)不合理的原因，并通過對代建咨詢、招標(biāo)和監(jiān)理工作的疊加計算出代建取費的最低標(biāo)準(zhǔn)，提出改革代建取費標(biāo)準(zhǔn)的建議。雖然有不少學(xué)者指出現(xiàn)有代建服務(wù)費構(gòu)成和取費標(biāo)準(zhǔn)的不足，但相關(guān)法規(guī)在頒布之后仍沒有做出調(diào)整，這使得一些代建單位在代建過程中為追求自身利益選擇不利于政府委托方和社會公眾的行為。

根據(jù)委托代理理論，在簽訂契約后，代建人出于自身利益考慮，對委托人隱藏不能被其驗證的行動和信息，損害項目利益，從而引發(fā)道德風(fēng)險。戴大雙等[8]通過使用多案例研究方法，識別出代建項目中的關(guān)鍵風(fēng)險因素，并提出了風(fēng)險規(guī)避的相關(guān)措施。李蓓[9]基于KMRW聲譽模型，通過建立代建制道德風(fēng)險分析模型，提出減少監(jiān)管人員違規(guī)行為的方法。郭志達(dá)等[10-11]基于前景理論，分析了代建單位發(fā)生道德風(fēng)險的心理動機、風(fēng)險偏好和風(fēng)險產(chǎn)生過程，并在構(gòu)建政府投資代建項目道德風(fēng)險產(chǎn)生機理的概念模型基礎(chǔ)上，提出建立代建單位聯(lián)盟體的構(gòu)想。同時，運用博弈論的方法，建立了代建項目委托方和代理方之間的博弈模型，并基于模型分析結(jié)果，提出了防范代建項目發(fā)生道德風(fēng)險的政策建議。

在現(xiàn)有關(guān)于代建單位道德風(fēng)險的研究中，雖然部分學(xué)者從代建單位的收益角度進(jìn)行了分析，但往往僅針對某一種道德風(fēng)險，如僅僅研究代建單位不努力產(chǎn)生的風(fēng)險問題；還有的學(xué)者在分析代建單位道德風(fēng)險時沒有清晰地界定是全過程代建還是兩階段代建，導(dǎo)致研究結(jié)論缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性。本文將基于代建單位收益模型，對全過程代建下引發(fā)代建單位道德風(fēng)險的各類因素進(jìn)行詳細(xì)分析。

2 風(fēng)險識別

非經(jīng)營性政府投資項目由使用單位提出項目需求，向政府投資主管部門提交項目建議書，投資主管部門根據(jù)擬建設(shè)項目的特點確定是否采用代建制。對于已經(jīng)確定實行代建制的項目，政府主管部門進(jìn)行立項，并通過招投標(biāo)的方式選擇合適的代建單位。按照項目建議書，代建單位負(fù)責(zé)可行性研究分析、勘察、初步設(shè)計及施工圖設(shè)計、建設(shè)實施、竣工驗收等全部工作。

在各省市出臺的代建制實施規(guī)范中，代建單位的收益以代建服務(wù)費的形式給出，主要包括以項目概算乘以代建管理費率的基本費用和以投資節(jié)余乘以分成比率的激勵費用，部分省市的代建費率和投資節(jié)余分成比率見表2。

表2 部分省市代建費率和投資節(jié)余分成比率

由于信息不對稱、有關(guān)法規(guī)制度的不完善等原因，代建單位為了獲得自身收益最大化，會產(chǎn)生不利于委托人和項目整體社會效益的道德風(fēng)險。

2.1 尋租風(fēng)險

在已經(jīng)出臺的各省市代建制規(guī)范中，根據(jù)代建項目的規(guī)模和代建單位的工作內(nèi)容，對代建單位的代建管理費率給出了明確的比率(表2)。如廣東省在頒布的《廣東省政府投資省屬非經(jīng)營性項目代建管理辦法(試行)》中規(guī)定：代建單位負(fù)責(zé)項目前期準(zhǔn)備階段和建設(shè)實施階段的組織管理工作(即全過程代建)，項目概算在2億元以下的，代建管理費為代建項目概算總投資的2%；項目概算超過2億元的代建管理費分段累進(jìn)計算，2億元部分按2%提取，超過2億元的部分按1.5%提取。由此可見，在代建管理費率確定的情況下，代建單位會通過提高項目概算來提高代建服務(wù)費。

在全過程代建模式中，代建單位的前期工作包括編制可行性研究報告和初步設(shè)計，負(fù)責(zé)項目概算的編制，并提交給概算評估機構(gòu)及政府投資主管部門審批。在編制項目概算時，前期費用一般大部分已實際發(fā)生，而施工圖設(shè)計、征地拆遷、設(shè)備購置、建設(shè)監(jiān)理、人工材料等費用在概算編制時有一定的不確定性，導(dǎo)致項目概算在編制和審批時會有一定的彈性。由于代建單位在項目概算上相對政府投資主管部門處于信息優(yōu)勢，代建單位可能與概算審批機構(gòu)串通提高項目概算并引發(fā)一些官員在概算審批時的尋租行為，從而產(chǎn)生尋租風(fēng)險，造成國家財產(chǎn)損失。

2.2 懈怠風(fēng)險

為了激勵代建單位在代建過程中選擇有利于代建項目的高努力行為，各省市在出臺的代建制管理辦法中規(guī)定將一定比例的投資節(jié)余分配給代建單位，大部門省市將投資節(jié)余的分成比例限定在10%到30%，具體情況見表2。代建單位在不同努力水平下需要付出不同的努力成本，并且其努力收益的大部分被委托單位分享，根據(jù)委托代理理論，在信息不對稱的情況下，代建單位的努力程度一般達(dá)不到最優(yōu)努力水平[12]。

2.3 合謀風(fēng)險

在代建單位只能部分享有因自身努力而產(chǎn)生的投資節(jié)余時，一方面，代建單位可能會選擇低努力水平；另一方面，代建單位在項目決算不超過項目概算的前提下，可能會通過與建設(shè)單位、設(shè)備和材料供應(yīng)商和工程監(jiān)理單位合謀，通過虛增項目成本、非法轉(zhuǎn)移資金等手段獲得收益。此外，在實踐操作中，代建單位為了贏得項目競標(biāo)，在投標(biāo)時會刻意降低代理費用，致使投標(biāo)報價低于實際項目管理成本，為了彌補損失、獲得更多的收益，代建單位會選擇與施工、監(jiān)理等單位合謀，損害國家利益。

3 模型建立與分析

如上文所述，代建單位的收益π主要包括以項目概算為基礎(chǔ)的基本費用和以投資節(jié)余為基礎(chǔ)的激勵費用。假定項目實際概算為R0；代建單位通過賄賂政府概算審批負(fù)責(zé)人將概算虛增為R1；代建單位通過與概算評估機構(gòu)或者政府審批部門勾結(jié)(及尋租)，使得項目概算提高了ΔR(ΔR≥0)；代建單位為此需要付出的懲罰風(fēng)險成本為C(ΔR)。代建單位的代建管理費率為v1；投資結(jié)余由項目概算減去項目決算得到，為了便于本文的討論與分析，設(shè)定代建項目投資節(jié)余主要由代建單位的努力水平ei決定，且ei∈[eL,eH]；v2為代建單位的投資節(jié)余分成比率。部分省市的代建費率v1和投資節(jié)余分成比率v2見表2。此外，由于信息的不對稱，代建單位可能與供應(yīng)商、承包商合謀，假定合謀收入為S；其中代建單位的分成比率為v3。

關(guān)于代建單位收益模型，做出以下假設(shè)：

假設(shè)1：代建單位是風(fēng)險厭惡的，其確定性等價收入等于期望收益減去風(fēng)險成本[13]。

假設(shè)2：代建項目投資節(jié)余除了受代建單位的努力程度和與承包商、供應(yīng)商是否合謀以外，還受到不由委托方和代建單位控制的外生不確定性變量ζ的影響，ζ～N(0,σ2)。

假設(shè)3：投資節(jié)余與代建單位的努力程度成正比，k為努力程度對投資節(jié)余的影響系數(shù)。

假設(shè)4：將代建單位的尋租成本C(ΔR)、努力成本C(ei)、與承包商等的合謀成本C(S)和外生隨機風(fēng)險成本C(σ2)統(tǒng)一表示為C(ΔR,ei,S,σ2)，C(ΔR,ei,S,σ2)=C(ΔR)+C(ei)+C(S)+C(σ2)。

代建單位的實際收益模型可由下式表示

π=Rv1+(kei-S)v2+Sv3-C(ΔR,ei,S,σ2)

(1)

式中，Rv1為代建基本費用；(kei-S)v2為投資節(jié)余分成；Sv3為與承包商等的合謀分成；C(ΔR,ei,S,σ2)為各類成本。

3.1 尋租風(fēng)險分析

根據(jù)代建單位的實際收益模型，即式(1)，在其他變量保持不變的情況下，代建單位是否有尋租行為的收益分別為

π(R0)=R0v1+(ke-S)v2+Sv3-C(eH,S,σ2)

(2)

π(R1)=R1v1+(ke-S)v2+Sv3-C(ΔR,eL,S,σ2)

(3)

代建單位選擇尋租行為的條件是：式(3)-式(2)>0，解得

R1-R0>C(ΔR)

在代建單位賄賂成本越小和所受到的懲罰越小的情況下，代建單位越有可能選擇非法行為提高代建項目概算。

3.2 懈怠風(fēng)險分析

根據(jù)如式(1)所示的代建單位的實際收益模型，代建單位選擇高努力水平和低努力水平的收益分別為

π(eH)=Rv1+(keH-S)v2+Sv3-C(ΔR,eH,S,σ2)

(4)

π(eL)=Rv1+(keL-S)v2+Sv3-C(ΔR,eL,S,σ2)

(5)

代建單位選擇高努力水平的條件是：式(5)-式(4)>0且kei-S>0，解得

由結(jié)果分析可知，代建單位的投資節(jié)余分成比率v2越高，代建單位越有可能選擇高努力水平。然而，現(xiàn)有代建制法規(guī)對投資節(jié)余的分成比例已做了明確規(guī)定，有些省市還設(shè)置了獎勵上限，由此造成的激勵不足就會引發(fā)代建單位在質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制等方面的努力不足，形成懈怠風(fēng)險，損害委托人利益。

3.3 合謀風(fēng)險分析

根據(jù)式(1)的代建單位實際收益模型，控制其他變量保持不變，代建單位在選擇合謀和不合謀情況下的收益分別為

π(S)=Rv1+(kei-S)v2+Sv3-C(ΔR,ei,S,σ2)

(6)

π(S=0)=Rv1+(kei)v2-C(ΔR,ei,σ2)

(7)

代建單位選擇合謀的條件是：式(7)-式(6)>0且kei-S>0，解得

由上式可以看出，代建單位獲得的投資節(jié)余分成比率v2越高，代建單位合謀條件越高，代建單位與建設(shè)監(jiān)理部門合謀的可能性越小。

4 風(fēng)險防范

代建單位為追求自身效益最大化引發(fā)的道德風(fēng)險，不僅使代建項目的成本增加，而且有可能造成代建項目質(zhì)量低下和工期延誤，這與施行代建制的初衷相違背。為了實現(xiàn)政府投資非經(jīng)營性代建項目的經(jīng)濟性、效率性，政府需要采取科學(xué)有效的措施防范代建單位的道德風(fēng)險。結(jié)合本文基于代建單位實際收益模型分析的各類代建單位道德風(fēng)險，提出以下防范措施：

(1)加強對代建項目的概算審批。項目概算對于工程建設(shè)項目的籌建、開工、建設(shè)管理和竣工決算都有重要作用。代建項目概算作為代建單位代建管理費的取費基礎(chǔ)，應(yīng)受到政府部門和第三方監(jiān)管機構(gòu)的嚴(yán)格審批。一方面，政府主管部門提高代建單位的尋租門檻，設(shè)置懲罰機制，提高代建單位的尋租成本C(ΔR)；另一方面，政府主管部門應(yīng)加強自身廉政建設(shè)，依法對代建單位進(jìn)行審查監(jiān)管，使得代建單位不敢輕易采取道德風(fēng)險行為。

(2)設(shè)計合理有效的激勵機制。從以上分析可以看出，實踐中，我國代建管理費較低，并且代建制法規(guī)至今已出臺十年多，仍沒有做出相關(guān)調(diào)整，對代建單位激勵不足，容易引發(fā)代建單位的合謀行為，不利于代建制的長遠(yuǎn)發(fā)展。

為了更好地激勵代建單位和防范道德風(fēng)險，政府主管部門應(yīng)根據(jù)項目投資規(guī)模和建設(shè)難易程度設(shè)置合理有效的激勵機制。

1)合理提高代建基本費用取費比率v2，必要時設(shè)置取費比率下限?？茖W(xué)合理的代建管理費能吸引更多高水平的項目管理公司參與項目競標(biāo)，有利于代建項目管理水平的提高和代建市場的良性發(fā)展，同時提高代建單位的違約成本，可以有效遏制代建單位偷工減料、與建設(shè)施工方合謀等道德風(fēng)險。

2)調(diào)整投資節(jié)余分成比率設(shè)置，如對投資節(jié)余部分進(jìn)行分級，按不同比例累加計取。一方面，能激發(fā)代建單位的努力程度；另一方面，又能減少代建單位與建設(shè)施工單位等的合謀風(fēng)險。

3)設(shè)置動態(tài)調(diào)整機制。結(jié)合實際發(fā)展情況，對代建制法規(guī)中的有關(guān)代建管理費取費標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)市場發(fā)展。

(3)完善代建單位監(jiān)管體系?，F(xiàn)階段，在各省市的實際操作中，由于人力、財力的限制，以及相關(guān)監(jiān)督管理制度的缺乏，出現(xiàn)了代建項目監(jiān)督主體責(zé)任劃分不清、政府相關(guān)部門監(jiān)督積極性不高的局面，使代建單位的道德風(fēng)險缺乏有力監(jiān)管，代建單位的合謀成本C(S)處于比較低的水平。

完善政府監(jiān)管體系能提高代建單位的道德風(fēng)險成本，有效解決代建單位在代建項目中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險問題。

1)構(gòu)建委托人主導(dǎo)的多元化監(jiān)督主體。各監(jiān)督主體對需要承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行合理分配，并做出明確規(guī)定，共同對代建單位進(jìn)行監(jiān)督。

2)對代建單位進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)督。從項目的前期準(zhǔn)備直至項目竣工交付使用，從項目概算的批準(zhǔn)到竣工決算的審核，政府監(jiān)督部門都要進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

3)制定監(jiān)管制度。制定概算審查制度、代建合同變更制度、超預(yù)算支付審查制度、責(zé)任追究制度、舉報制度等，從法規(guī)層面完善監(jiān)管體系。

5 結(jié)語

通過對代建單位實際收益模型的分析可以看出，由于代建制實施過程中存在的信息不對稱，代建單位為了追求自身收益最大化，可能出現(xiàn)尋租、懈怠、合謀的道德風(fēng)險。為了防范代建單位可能出現(xiàn)的不利于代建項目整體效益的行為，政府部門應(yīng)通過設(shè)計合理有效的激勵機制、完善政府監(jiān)督體系、加強政府部門廉政建設(shè)等措施，防范代建單位可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險，從而確保代建制取得成功。

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2016-04-05