農地非農化中決策主體博弈行為分析

摘要：隨著社會經濟發展以及城鎮化進程加快，城市急劇擴張導致建設用地需求不斷增長，過分強調土地利用經濟效益的傾向導致農業用地快速向非農業部門轉移，各地在獲取巨額土地增值收益的同時也引發了關于糧食安全和社會穩定方面的擔憂。本文從非農化活動決策主體出發，運用博弈理論對中央政府、地方政府、農民三大決策主體的心理傾向和博弈行為進行分析，以期緩解、均衡各方利益矛盾，實現非農化整體效益。結果表明：（1）現行的產權制度造成了農民在博弈活動中的弱勢，在不完全的市場中，農民并沒有充分享受到土地非農化的收益。（2）中央政府在制度供給層面應加快創新，抑制地方政府過度非農化心理傾向并嚴格監督約束地方政府征地行為，落實耕地保護政策，確保糧食安全。（3）政府要加強自身治理能力，轉變經濟發展方式，探索改進土地使用制度，注重土地的生態效益和社會效益，提高土地利用效率，平衡好經濟建設和耕地保護的矛盾。

關鍵詞：農地非農化；利益主體；博弈論

1.引言

改革開放以來，伴隨著經濟增長、產業結構的調整，我國的土地利用結構也發生了巨大的變化，大量的土地從農業部門轉移到非農業部門，這一方面支撐了國民經濟的全面發展，另一方面卻造成了耕地資源的大量損失，即所謂的農地非農化趨勢[1]。土地是寶貴的自然資源和極具價值的資產。參考一些教科書可以把土地的主要功能歸納為負載、養育、倉儲、景觀、儲蓄和增值等幾個方面[2]。土地是人類生活和生產活動的基礎，是人類不能出讓的生存條件和生產條件。從這個意義上講，人類生產活動的擴展或者說是對于物質文化需求的多樣化，是農地非農化的根本原因。土地作為一種不可替代的自然資源，作為生產要素參與經濟建設，產生經濟效益，與之而來就會引發利益如何分配以及相關決策主體圍繞利益分配作出的行為選擇等問題。在農地非農化中，中央政府、地方政府、農民既是決策主體又是利益主體，由于各自扮演的角色、價值取向的差異，很難采取統一的策略，于是圍繞三方利益分配的博弈機制形成。在博弈中，各決策主體要最大限度實現自身的利益偏好，必然會采取既合作又沖突的方式，本文從合作博弈模型的角度來分析各主體博弈行為，通過研究參與者的策略空間，挖掘各主體間的制約因素及其相互影響，為找到各方利益的平衡點提供具有可行性的政策建議。

2.非農化博弈中決策主體的利益目標

博弈是建立在相互猜測對方的決策過程基礎上的決策，成立的前提在于假設，經濟學中的理性人是經典博弈論中的基本假定[3]。在非農化博弈中，我們假定決策主體都是理性的，為了追求自身利益最大化，中央政府作為國家的代理人代表的是國家利益，地方政府代表的是局部利益或者說是地區利益，農民則代表的是個人利益。

2.1中央政府的主要目標及其困境

農業用地向經濟價值高的行業轉移時，依據現行的土地政策，中央政府可以占有一定比例的土地出讓收益。中央政府是土地制度的供給者，既可以制定嚴格的耕地保護政策，又可以調整中央與地方收益分成比例以及土地征收補償標準。一方面，中央與地方在收益分配上此消彼長，雖然中央憑借其權威可以獲得更高的土地增值收益，但卻會打壓地方政府非農化積極性，影響經濟結構調整，拖累經濟發展。反之，如果中央在收益分配比例上做出讓步，讓利于地方，巨額利益的驅動不利于地方保護耕地，引發糧食安全和生態壞境惡化等問題。另一方面，中央政府可以提高土地征收補償標準，使農民獲得更多土地補償，約束地方政府，換取民眾的擁護和政治信任。反之，如果施行較低的補償標準，征地直接成本降低，地方政府收益提高，但是過低的補償將會招致民眾不滿，引發信任危機。

從以上分析可以看出，中央政府在制度供給的過程中將會面臨多重挑戰，中央政府的主要目標在于確保國家整體效益的實現，這既包括直接的經濟效益，又包括生態、社會綜合效益。基于我國人多地少的國情，出于宏觀環境下的人口問題和糧食安全問題的考慮，中央政府具有較強的耕地保護意識，獲得較高的非農化收益不是其主要目標[4]。

2.2地方政府的主要目標及困境

我國是個層級眾多的國家，有多級地方政府，為便于分析，本文將地方政府定義為具有直接土地監管、調控職能的一級城市政府或縣區級政府。中央政府與地方政府在利益上既有一致性又有差異性。地方政府既代理中央政府，實施對區域內土地資源的宏觀管理與調控，完成中央下達的任務；又代理區域非政府主體，促進經濟發展，實現本地區利益最大化[4]。自1994年分稅制改革以來，在財力劃分上，中央政府集中了60%的財政資源，地方政府僅占40%，在事權劃分上，中央承擔約20%，地方承擔近80%。事權與財權不相匹配，造成地方政府財力嚴重不足[5]。農業用地的經濟產出遠遠低于非農業產出，農地非農化所帶來的巨額的土地增值收益對于地方政府具有較強的吸引力，地方政府具有強烈的非農化意愿并傾向以較低的補償標準征用土地。一旦補償不能令農民滿意，為維護自身利益，將會引發雙方沖突。

上述分析表明，地方政府為緩解財政收入與支出的矛盾，熱衷于非農化的土地增值收益，加上長期形成的威權意識和執掌的行政權力，在信息不對稱的條件下，易于做出損害農民利益的選擇。從中央與地方的博弈分析中，易知中央政府制定的高補償標準、健全的監督機制、嚴格的耕地保護政策、農民自身的反抗意愿都是過度非農化的約束條件。

2.3農民的主要目標及困境

現行的土地產權制度，農民個人并沒有所有權，土地財產權的體現并不充分。一方面，在土地的處置、出讓上被動，另一方面，農民又是土地的實際使用者，享有土地經營權和使用權。土地對于農民是基本的保障，盡管隨著經濟的發展，外出務工機會的增多，土地的社會保障功能在逐步的弱化，但由于知識素養、職業技能的缺失，失地農民在城市生活背負著較高的生存成本。城鎮化的加快，城市向外擴展，大量農業用地劃歸建設用地，出于對未來的擔憂，農民希望獲得更多的收益，充分享受非農化的成果。地方政府作為區域經濟的代表，出于發展的需要，個人政績、升遷的考量，也希望獲得更多利益，這種利益訴求與農民是一致的，因而雙方不可避免的將會參與競爭。按照政治學的表述，同一利益關系中的兩個利益主體對于同一利益客體都有要求，通常有兩種形式的表現：一種形式是某一利益主體對于另一利益主體既有利益的要求，這實際上是一種利益剝奪；另一種形式是兩個利益主體對于某種雙方均未獲得的利益都有利益要求，這往往表現為一種利益競取[6]。

上述分析表明：雙方利益的競取傾向以及力量對比失衡，在實踐中農民傾向采取合作抱團策略，集體應對地方政府，逼迫地方嚴格執行中央制定的耕地補償標準并爭取最優的安置政策，如不能達成，將以不合作的姿態，甚至采取上訪、抗拆等對抗性行動維護自身利益。

3.非農化主體博弈行為分析

博弈模型的戰略式表述：模型的組成部分G=定義：博弈局中人：N=﹛1，2…，n﹜n∈R； Si：每個局中人i有行動集Si，行動集包括其可選擇的所有行動，i∈N；Ui：每個局中人有一個效用函數（支付函數）。中中央政府定義為A；地方政府定義為B；農民定義為C，則博弈中參與人集合N={A，B，C}；Si={SA，SB，SC}；Ui={UA，UB，UC}。

3.1中央政府與地方政府博弈

中央政府是政策的供給者，在決定收益分成比例上主導，地方政府從屬，博弈矩陣分析見表1。

參與者分別為：A，B；中央政府定義為A，地方政府定義為B，則參與人集合為：{A，B}。行動空間：中央政府定義為SA，SA={A1，A2}；地方政府定義為SB，SB={B1，B2}。A1定義為：多收取，A2定義為：少收取；B1定義為：多繳納，B2定義為：少繳納。相應的支付函數組合為：SAXB={（A1，B1），（A2，B1），（A1，B2），（A2，B2）}。

當選擇S={A1，B1}={多收取，多繳納}策略時，UB={地方政府收益低，對非農化的積極性不高，可能造成地區經濟發展停滯，并且不利于土地的集約利用}；UA={中央政府收益與監督地方嚴格執行土地政策的成本都高}。當選擇S={A2，B1}={少收取，多繳納}策略時，UB={地方政府收益低，非農化消極}；UA={中央政府收益與監督成本都低}。這種策略不符合實際，出于策略組合的完整性加以分析，經濟人總是理性的，追求自身利益最大化，中央和地方都不會選擇這種策略。當選擇S={A1，B2}={多收取，少繳納}策略時，UB={地方政府收益高，為更多的享受非農化的收益，向上級造假瞞報的風險增大}；UA={中央政府收益與監督成本都增加}，為保證收益，必選嚴格的監督地方政府。當選擇S={A2，B2}={少收取，少繳納}策略時，UB={地方政府收益高，非農化積極性高，瞞報風險小}；UA={中央政府收益與監督成本都低}。

從上述分析可以得出如下結論：地方政府與中央政府圍繞非農化收益分配上的博弈是長期的，中央政府更注重的是全社會的整體效益，因此更傾向采取少收取的策略，換取地方政府嚴格執行國家節約集約用地、保護耕地等土地政策；地方政府則宜更多享受非農化的收益，除強化自身的政策執行動力外，可獲得更大的財政自主權，對加速地方經濟的發展也具有積極地意義。

3.2地方政府和農民

參與者分別為B、C；地方政府定義為B，農民定義為C，則參與人集合為：{B，C}，行動空間：地方政府定義為SB，SB={B1，B2}；農民定義為SC，SC={C1，C2}。B1定義為：低補償，B2定義為高補償；C1定義為：合作，C2定義為：對抗。相應的支付策略組合：SBXC={（B1，C1），（B1，C2）（，B2，C1），（B2，C2）}。

當選擇S={B1，C1}={低補償，合作}策略時，UB={地方政府征地成本低，征地積極}；UC={農民收益低，合法利益被侵占}。當選擇S={B1，C2}={低補償，對抗}策略時，UB={地方政府收益與征地成本都高}；UC={農民收益低，抵制征地并且易引發群體性事件和上訪}，雙方顯然要竭力避免采取這種策略。當選擇S={B2，C1}={高補償，合作}策略時，UB={地方政府征地成本高，群眾支持度也高}；UC={農民收益較高，保護耕地的積極性高}。當選擇S={B2，C2}={高補償，對抗}策略時，UB={地方政府收益低，征地成本高，對非農化具有抑制作用}；UC={農民收益低，放棄了較高的非農化收益}。這種策略組合也不符合實踐，雙方都不會主動割舍自身利益。

從上述分析中可得出結論：農民行動策略主要取決于地方政府給予的征地補償強度，政府給予農民的補償越多，農民越傾向采取合作的態度，反之，則傾向于不合作甚至是對抗。隨著經濟的發展，農民的維權意識提高，政府出于緩解社會矛盾和社會穩定方面的考慮，將會逐步采取高補償換取農民合作策略，這也符合當前各地的實踐。

地方政府與農民博弈矩陣分析見表2：

4.結論

當前中國經濟主要還是依靠高投入、高消耗、高增長這樣的發展方式，對自然資源具有極大的依賴性，因而農地非農化是不可避免的。在各個不同的歷史時期，非農化的活躍程度是不相同的，隨著經濟發展方式的調整，經濟結構的轉型升級，對資源資源的依賴將會逐步的降低。非農化有利于土地資源的配置效率，當前主要是要防止過度非農化，從決策主體的角度出發，分析各方博弈行為，易發現博弈的焦點最終將會集中到非農化利益分配上，為實現各自的利益期望，各方將會按照博弈合作的方式選擇最優策略。通過分析，可以得出以下以下結論：

（1）政府應該推進產權制度改革，在不違反國家政策法規前提下，農地的處置權、收益權應是充分的、獨立的、具有排他性的，農地可以自由上市流通，農民可以獲得正常的土地產權收益，政府不應該繼續對農村土地產權進行侵犯[7]。要根據經濟發展情況，完善土地補償機制，同步提高征地補償標準，充分保障農民權益。在實踐中，農民通常不會主動要求政府征收自己的土地，更多的是被動響應，因此，完善利益保障機制也是政府的責任。

（2）通過分析非農化的約束因素，中央政府應加快制度創新，在現有土地政策的基礎上，通過嚴格土地督察執法同時輔以保護耕地獎勵來限制過度非農化，確保土地資源的可持續。通過上文分析，執法監督強度和分成比例是影響地方非農化應對策略的先決條件，在保證經濟適度增長的前提下，要有計劃、有節制的占用土地資源，防止農地的過度非農化，堅守18億畝耕地紅線，確保糧食安全。

（3）政府應該提高自身的治理能力，逐步轉變經濟方式，盤活存量土地資源，在提高現有土地利用率及效率方面做文章。這樣不僅可以在一定程度上緩解經濟建設與土地供給之間的矛盾，而且可以有效的保護后備的耕地資源，實現全面協調可持續的發展。

參考文獻：

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[6]王浦劬.政治學基礎[M].北京：北京大學出版社，2005

[7]馬賢磊，曲福田.農地非農化過程中收益分配制度變遷：博弈論視角的分析[J].制度經濟學研究，2009

作者簡介：林興林（1987-）， 男， 漢族 ，湖北黃岡人，碩士研究生，中南民族大學公共管理學院 ，研究方向：土地利用與管理。