基于調查的少數民族地區征地安置模式研究

劉超　蒲春玲　劉志有　閆志明　黃曉東　張影　汪霖

摘 要：隨著西部大開發、“一帶一路”國家戰略實施和中央新疆工作座談會的召開，新疆社會經濟得到迅速發展，同時面臨著農地征收安置問題，并由此帶來的社會矛盾日益凸顯。本文將以南疆的阿克蘇地區為例，采用失地問卷調查方式，通過定量和定性相結合的分析方法，比選目前安置模式的優劣，試圖探索以“1+1+X”安置模式作為南疆少數民族地區的新嘗試，并通過相關分析，論證其可行性。揭示在新疆少數民族地區，如何 規避降低由征地安置帶來的社會矛盾，成為緩解現階段少數民族地區征地安置的關鍵問題，為新疆其他地區征地安置模式提供參考價值。

關鍵詞：少數民族地區；“1+1+X”安置模式；阿克蘇地區

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.06.016

Study on Resettlement Mode of Ethnic Minority Areas Based Survey：Taking Akesu Area of Xinjiang as An Example

LIU Chao，PU Chunling，LIU Zhiyou，YAN Zhiming，HUANG Xiaodong，ZHANG Ying，WANG Lin

（Management College， Xinjiang Agricultural University， Urumqi， Xinjiang 830001，China）

Abstract： With the western development， the implementation of the national strategy "the Belt and Road" and the central work conference held in Xinjiang， Xinjiang social economy has developed rapidly， while facing expropriation of agricultural land resettlement issues， and the resulting social contradictions have become increasingly prominent. This will be the southern border of Aksu Prefecture， for example， lost the use of questionnaire survey， analysis of quantitative and qualitative than the merits of the election is currently housed mode， trying to explore the “1 + 1 + X” mode as the resettlement of South new attempt Xinjiang ethnic minority areas， and correlation analysis， demonstrate its feasibility. Disclosed in minority areas in Xinjiang， how to avoid reducing social conflicts caused by the land acquisition and resettlement， minority areas is a key issue to alleviate this stage resettlement and provide reference for other regions of Xinjiang resettlement mode.

Key words： ethnic minority areas； “1 + 1 + X” resettlement mode； Aksu area

農地征收所聚焦的社會關注越來越多，影響也越來越大[1]。在邊疆少數民族地區，切實保障少數民族失地農民的合法權益是解決目前農村土地征收過程中利益沖突問題的關鍵所在。因此，探究農村征地過程中的安置模式問題，分析現階段農地征收中的安置現狀，總結出被征地農民在征地過程中利益得不到保障的原因，從而尋找到保護農民合法利益的對策建議，對未來征地過程中的理論和實踐的問題研究具有雙重效益[2]。

1 研究區概況

1.1 阿克蘇地區安置現狀

2011—2013年，阿克蘇地區經國務院、自治區批復，涉及征地的土地共有843宗，征地總面積達到2 347.117 1 hm2，支付征地安置總費用達到15.56億元，共安置農業人口數達到12 682人。

1.2 阿克蘇地區征地緣由

隨著新型城鎮化、工業化的實施，新和縣建設用地需求量加倍增加，征地類型主要以大量征用縣城周圍的農村集體土地為主。阿克蘇地區主要征地類型見表1。

1.3 阿克蘇地區征地安置模式

1.3.1 貨幣安置模式 阿克蘇市、溫宿縣、庫車縣主要以貨幣安置模式為主。其中政府牽頭制定相關的社會保障措施為輔；溫宿縣與柯坪縣的現行補償安置模式主要以貨幣安置模式為主的青苗補償以及地上附著物補償費；庫車縣農戶與鄉政府簽訂相關協議合同，對于自家開荒的農地一旦被國家重大項目開建而被征收，會得到相應的青苗補償費，其他費用由鄉政府解決。

1.3.2 住房安置模式 阿克蘇市經批準在阿克蘇市空臺力克區域開發土地600余hm2，用于安置被征地農民；另一方面，由政府補貼，在被征地區域統一建設了五個富民安居點，建設了3 000余套，共30余萬m2安居房，用于安置被征地農民；沙雅縣先后出臺了房屋拆遷安置方案集中安置區購買阿合敦、英巴格小區平房，劃撥宅基地的拆遷戶都給予價格上的優惠，縣政府在海樓鄉托依堡鎮征收土地給農民安置土地。endprint

1.3.3 招工安置模式 招工安置模式以柯坪縣為代表，國家建設征用土地造成被征地單位的多余勞動力符合招工標準的由當地政府批準，可由當地用地單位進行招工安置，解決因征地而失去生活來源的失地農民。一方面解決失地農民未來生活的后顧之憂；另一方面解決農村剩余勞動力，充分發揮農村人口人力資源優勢。

1.3.4 糧食補貼安置模式 溫宿縣考慮到耕地農民失地后出現的糧食短缺問題，故除給予失地農民一定的土地和土地安置補償費后，還加入了征地后五年的口糧；拜城縣主要征地補償安置模式在以貨幣安置、農業安置之外，加入了對失地農民的糧食補貼安置模式。

1.3.5 社會保障安置模式 阿克蘇市制訂了被征地農民的社會保障資金由政府、集體、個人三方共同承擔；阿瓦提縣始終堅持“先安置，后征地”原則，對被征地農民進行安置，盡可能地做到“能補則補”的原則；烏什縣征地中采取貨幣安置、失地農民轉城鎮戶口、失地農民納入城鎮低保、50%優惠購買門面房安置等模式，妥善解決好征地農民安置問題；柯坪縣征地補償安置模式中通過為失地農民購買養老保險，作為其社會保險安置的一部分；庫車縣將失地農民納入城鎮最低生活保障體系，安置方式包括提供最低生活保障和提供就業與培訓，以期能夠在更多方面為失地農民尋找生活經濟來源；沙雅縣把各項條件符合相關政策法規范圍內的失地農民同相關部門進行協調，提供給這部分失地農民未來的生活補貼。

2 各類安置模式的優缺點分析

2.1 貨幣安置模式

貨幣補償安置的優勢：操作便捷，程序簡單，受眾面廣，群體集中且普遍接受。自身的缺點：只考慮了農民的眼前利益而忽視了失地農民的長遠利益和生活保障，沒有充分考慮農村土地承載的多種社會功能，包括一系列與土地有關的利益和權利，如財產權利、政治權利和就業機會等權利。這種安置方式將養老和當前的生活補償混在一起，使失地農民的可持續生計受到威脅。適用范圍：不同經濟水平、不同土地用途都可采用這種安置方法[3]。

2.2 農業安置模式

農業安置的優勢：最大可能地減少了失去土地對農民的影響，對農用土地的結構性調整與資源分配有著重要的意義。農業安置的缺點：土地資源的稀缺性使得補償安置模式的適用范圍進一步的縮小；土地調整過程中仍存在不可避免的矛盾，例如土地肥力、生產生活習慣和人際關系等；沒有提高農民的生活水平。適用范圍：適用于農業用地資源豐厚的地區。

2.3 招工安置模式

招工安置的優勢：部分程度上緩解了失地農民的重新就業問題，穩定社會局面。招工安置的缺點：接收單位很難一次性對失地農民進行全盤接收，可操作性不強，未經培訓的失地農民有可能面臨“二次失業”的可能。適用范圍：被征土地用于工業項目且企業屬于勞動密集型。

2.4 留地安置模式

留地安置的優勢：用土地換土地的方式提高失地農民在土地增值收益中的比重，用增值收益的補償作為安置補償的重要手段之一[4]。留地安置的缺點：具有一定的局限性，只有在留地所隱含的價值能夠承載起失地農民長期生活保障的地區才能適用。適用范圍：被征土地用于經營性開發。

2.5 入股分紅安置模式

入股分紅安置的優勢：農民能按年分紅，分享土地的增值收益。入股分紅安置的缺點：風險規避難度較大，極易受到市場秩序與其他因素的干擾，從而導致增值收益受損。適用范圍：被征土地用于經營性開發。

2.6 社會保障安置模式

社會保障安置的優勢：失地農民的戶籍得以轉換，并在今后的生活中得到相應的保障。社會保障安置的缺點：當地政府的財力大小直接關系到保障措施到位的情況好壞，在現有資金匱乏的狀況下使得保障問題充滿了不確定因素[5]。適用范圍：在經濟發展較為發達的地區能夠收到更加明顯的效果。

2.7 住房安置模式

住房安置模式的優勢：打造宜居農村，改善居住環境。住房安置模式的缺點：首先是改變了農民原有的生活習慣，農民失去了原有的門庭院落，失去了原本的田園生活；其次“上樓”的農民還要面臨如何處理鄰里關系，如何適應不同的生活習慣等問題。

3 “1+1+X”安置模式的構建

3.1 模式內涵

“1+1+X”安置模式充分考慮了少數民族地區的現實實際。通過與全疆征地安置模式的比較與分析，筆者發現貨幣安置模式作為基本的安置模式之一，在“1+1”中貨幣安置模式是其中的必選模式；失去維持生計的生產土地的失地農民只有在社會保障的相關支持下，才能獲得生活水平的長遠發展，“1+1”中另一項必選安置模式為社會保障安置模式。“X”在前兩項安置模式帶來的福利之后，依據當地的現實實際，有選擇的、無固定數量限制的多元安置模式集合[6]（圖1）。

3.2 對貨幣安置模式的優化設想

貨幣安置模式作為傳統的安置模式之一，沿用至今已暴露出諸多缺陷，就在于沒有充分考慮當地失地農民的“后期安置效應”，缺少相關部門機構善意的指導與使用評價，會導致失地農民發生“二次上訪”的現象。這在阿克蘇地區比較普遍，設置類似的“扶持指導”為選擇一次性支付補償款的失地農民合理規劃，善意提醒，以增強貨幣安置模式人性化的一面。

3.3 對社會保障安置模式的優化設想

在“1+1+X”安置模式中，對于社會保障安置的設想，首先應當以提高當地經濟發展水平為前提，村集體合理組織管理為重點，社保制度配套實施為依據，全面提升失地農民的養老待遇水平，建立失地農民養老金的動態調整機制，同時建立失地農民的社保風險基金，由政府組織民間團體，集合社會力量，通過財政稅收、社會捐助、社會眾籌等方式填補短缺。并由村集體組織設立監督管理機構，對資金收支實施監管，保證公正、公開、透明地運行。

3.4 對“X”安置模式的優化設想

在本研究中，對于“X”安置模式的初步構想主要是依據為國家現行推行的其他安置模式，主要包括農業安置、招工安置、留地安置、入股安置、住房安置等其他安置模式[7]。在現有固定安置模式的推行出現困難的情況下，當地可以嘗試為失地農民量身定制補償安置模式，更加人性化地為保證失地農民的生活質量水平不降低做足保障。同時不同的安置模式的疊加與綜合，或許可以創造出“1+1>2”的安置效果。endprint

4 關于“1+1+X”安置模式的“SWOT”分析

4.1 優 勢

該模式將傳統的貨幣安置模式與社會保障安置模式作為必選安置模式充分體現出了對于少數民族失地農民現實實際的重視，二者可以作為失地農民未來生活的重要保障，緩解了失地農民接受新模式所考慮的后顧之憂。通過綜合運用“X”模式作為后期安置工作的后備補充，模式更加靈活，可以更加因地制宜、因時制宜地為失地農民做好安置補償工作。

4.2 劣 勢

該模式中關于征地部門的定位問題是落實好后續安置模式問題的關鍵。政府部門的權責界限關系到相關征地部門的角色定位，如果定位不清，則會造成征地與補償的標準出現明顯落差，無疑會損害失地農民的合法權益；關于“X”模式的銜接也是該模式的劣勢之一，形成良好的“高低搭配”作為互補模式是該模式運用的重點所在。

4.3 機 會

目前的安置模式的運用仍處在探索階段，不同地區的經濟發展水平差異巨大，鼓勵差別化的安置政策可以有效地緩解“同地不同價”的尷尬，避免安置模式的“一刀切”[8]。“1+1+X”安置模式的實施能夠為處在經濟發展低水平的地區帶來實惠，使少數民族發展地區的失地農民享受更人性化的安置模式成為可能。

4.4 威 脅

預防政府權力尋租、防止土地投機是當下征地安置工作的難點之一。土地中蘊含的高額“隱形福利”是各個權利主體所覬覦的對象，因此“1+1+X”安置模式的監管環節是保證其公平公正公開執行的關鍵所在[9-10]。少數民族地區的地緣環境復雜，處理好安置補償工作是維護地區穩定、確保社會和諧的重要因素。由于監管不力、問題反饋不到位而造成的農民上訪，群體性事件是該模式是否能夠繼續實施的最大難題。

5 結 論

在對現有安置模式進行充分的比選之后，不難發現，征地安置模式的實際運用，既不是簡單的單一安置模式的運用，也不是若干個單一安置模式的簡單疊加，而是需要依據每個地區征地安置的總體情況與實際情況，分別從宏觀角度與微觀角度進行分析論證，找到一個適合地區區情與民情的綜合安置模式方案。因此，“1+1+X”安置模式的構建更能貼合現有的實際工作思路。雖然該模式只是初步的構想，但也算是疆內地區比較大膽的理論創新與嘗試，尤其是針對南疆少數民族地區，只有健全的安置政策、完善的安置模式、前瞻的安置方法，才能真正地做到“為民著想，為民分憂”，真正體現出政府“訪民情、惠民生、聚民心”的工作精神，將征地安置工作中的不穩定、不確定因素降到最低，才能夠更加有利于維護南疆乃至新疆整體良好發展的大環境[11]。

參考文獻：

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