罷免“外籍人大代表”進入地方法規

鐘堅

2012年11月初，北京市及浙江省、山東省先后頒布了地方性法規，規定：人大代表喪失中國國籍的，其人大代表資格將被終止。

這些地方法規的紛紛出臺，引發民眾的特別關注和解讀。據本刊記者了解，這些地方法規的初衷其實是對2010年修訂的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人大代表代表法》（簡稱《代表法》）的內容細化和完善。1992年全國人大頒布了《代表法》。兩年前，修訂的《代表法》第49條規定：喪失中國國籍，人大代表資格將被終止。

在復旦大學選舉與人大制度研究中心副主任何俊志看來，中國大陸省市人大換屆已陸續開展，省市級人大密集修法明確代表資格審查細則，正是為了趕在明年3月全國人大換屆大幕拉開前，將那些可能因為國籍原因飽受公眾非議的人大代表候選人“在省市一級層面卡住。”

在中共目前近5000名的全國人大代表、政協委員中，究竟有多少人有著雙重國籍身份，官方迄今態度暖昧。“絕對的數量不知道，但相對數量不會太大。”

疑似外籍代表、委員

改革開放以來，隨著《選舉法》《地方組織法》《全國人大組織法》和1982年《憲法》的公布，大陸的人民代表大會制度得到全面恢復，人大系統職能擴展和權威的提升也是近幾十年來中國憲政秩序改革變遷中最明顯的特征。

人大權力和地位的上升也帶來了不少附產品，越來越多的人希望能擁有“代表”席位，政商、文化界和各種新興階層被適時安排進入人大。而代表們受到社會更多關注的同時，人大工作的不足和人大代表的表現同樣引人注目。

一些細心的民眾發現了一些可疑的面孔：他們—方面衣容華貴地步入北京人民大會堂，代表國民議政參政，享受著鎂光燈的聚焦宣傳機器的贊譽；另—方面頻頻進出國門，被疑持有外國護照或綠卡，甚至擁有外國國籍。

2012年“兩會”上，面對這樣的質疑，大會新聞發言人趙啟正做出正面回答：“這個我查了，沒有。”趙還稱：“點的那幾個人的名字我都查了，有的不是政協委員，有的沒有外國籍……中國不承認雙重國籍，如果有外國國籍自動放棄中國國籍，政協委員外籍是不行的。”

代表和委員中到底有沒有外籍人員？官方始終未給出最終結論。2010年參與過《代表法》修法的中央財經大學法學院教授蔣勁松對本刊記者表示：“確信有這種現象：拿了綠卡和加入外國國籍，又不說明情況，繼續在國內當代表委員。因為前些年，法律沒有這樣的要求。”

國籍漏澗

對那些懷揣外國護照又有中國身份證、戶口本的人群，全國政協委員、華東師范大學化學系博導葉建農關注已久。身處教學一線，他身邊的同事和親友中因公留學都有這樣的情況。

而在1983年，以公派留學生身份去美國的葉建農在臨行前被告知：必須到當地派出所注銷戶口，才能出境，否則不可能走。葉建農在1990年代初再次赴美讀博時，也被要求把戶口注銷，糧油關系也要停止。當時的中國政府為防止留學人員加入外國國籍后出現雙重國籍現象，管制極其嚴格。但近年，葉建農發現，情況發生了變化。

“加入美國等外籍國家的時候，中國公民的護照通常會被收掉，或者在護照上減個角。”但葉建農的一些學生和親友現在出國留學加入外籍后，他們在國內的戶口和身份證照樣保留下來，擁有外國國籍的這些留學人員回來后憑著身份證和戶口本等證件，非常方便地重新辦理了新的護照，變成持有中外護照、事實上的“雙重國籍”人員。

本世紀初以來，中國留學海外人員成幾何級數增加，葉建農的學生也有不少出國的，“超過半數以上不回來了”，但他們中很多人都沒有像葉教授當年那樣被要求出國時去戶籍地注銷戶口。

在今年的全國“兩會”上，葉建農提出“雙重國籍”無人管成為一個潛規則現象，引起一些學術界委員共鳴。這個明顯的制度漏洞，為什么法律界人士都沒注意到？

事實上，取消出國、出境1年以上人員注銷戶口的規定，來自公安部于2003年8月7日推出的一項便民措施。當時按公安部的配套規定，已加入外國籍或確屬華僑身份的，應當由本人或者親屬持護照等合法有效身份證件，向戶口所在地公安派出所申報注銷戶口；未按規定申報注銷戶口的，經縣級以上公安機關出入境管理部門確認，戶口所在地公安派出所應當注銷其戶口。

對于在國外取得居留證并居住滿5年的人員，按規定也要注銷戶口，但一些地方公安部門考慮到恢復戶口手續煩瑣，基本上也沒有注銷相關人員的戶口。“公安和海關的信息網絡至今沒有聯網”，因此，公安要求自動申報注銷戶口的規定，也成空文。

事實上，在大陸沿海一些省市戶籍管理機關處，申請第二代身份證的最后期限即將到來，但仍有大量第二代證件無人前來換領。公安部門因此注銷了其戶口，而大部分被注銷戶口者都屬早期出國人員。

代表、委員的雙重國籍問題即是源于這一制度管理漏洞。但葉建農認為，與普通民眾不同，這些人的問題不能怪制度，他們自己應該對此負責，“如果你一定要當代表和委員，就不要放棄中國國籍。假如你在美國，同時保留了中國國籍，你要選某個州議員和代表的話，考慮到忠誠度，你也肯定也選不上。”

前置把關趨嚴

參與修法的蔣勁松透露，當初最高權力機關決定修法，增加“國籍資格”這一條，確是為了呼應大陸民眾對代表及委員中的雙重國籍身份的審查聲浪。

不過，即使通過立法禁止，事實上的相關管控也并不容易。從事中國人大制度研究的何俊志教授說，人大代表、政協委員中的雙重國籍現象，沒有公開資料可查，官方也無摸底，代表、委員本人不會講，理論上只有個人出了問題，才會被發現。如果地方上有相應規定，就有可能在候選人“摸底”階段，去海關等部門排查相關的個人資料。

對于之前的“雙重國籍”代表或委員，蔣勁松表示，之前沒有法律規定，按法不追溯原則，原有的雙重國籍代表、委員可不涉及追責。但以后，在代表委員候選公示階段，就必須如實告知國籍情況。

“終于可以罷免外國人代表了！”北京人大出臺《代表法實施辦法》后，有大陸網民歡呼，今午恰逢五年—屆的人大換屆年，按中國人大選舉制度，全國人大常委會的組成人員將全部改選，由此自下而上的區、縣、省市級人大換屆工作也已展開。

十八大前，大陸各區縣的人大換屆已告完成。之后是省市人大代表換屆，按照人大換屆選舉的時間表，2012年3月全國人大召開前，全國人大代表及常委會都必須改選完畢。例如北京市人大一般在1月份召開人大會議，在北京各選區，市級人大候選人在十八大前不久已經公示。

在省市人大代表換屆尚未完成之初，地方迅速出臺修訂《代表法實施辦法》，被官方認為既是一個完善法律的舉措，更是讓《代表法》在地方實施更具操作性。根據這一規定，相關操作無非經由三種途徑：一是雙重國籍代表或委員，應在候選人提名環節主動說明，并不再參與；二是地方提名部門認真審查候選人條件；三是在候選人公示環節，公民及媒體作為法律第三方，積極參與監督舉報。