治霧霾，莫要等風來

亓坤

2016年第一個工作日，北京市環保局如約發布2015年空氣質量數據。得益于世錦賽和閱兵藍，北京前十個月PM2.5濃度同比下降了21.8%。而最后兩個月，平均不到3天就一個重污染。其中污染最為嚴重的12月，近一個月發生4次重污染，兩次拉響紅色預警，重污染高達13天。

很多人都看過柴靜的《蒼穹之下》，劇中觸目驚心的畫面，驚醒了公眾的環保意識。現在越來越多的人談論霧霾，關心霧霾。政府也意識到霧霾問題的嚴重性，2015年12月7日下午，北京應急辦首次發布空氣重污染紅色預警，全市從12月8日7時至10日12時啟動最高預警等級。8日，全市500多萬輛機動車執行單雙號限行，中小學及幼兒園停課，這座千萬人口的超大城市進入應對空氣重污染的緊急狀態。

在北京歷史上，這是首次發布空氣污染預警。承認現實是治理的第一步，下一步就要對癥下藥。到目前為止，環保部宣稱已找到9大城市霧霾“元兇”，完成了9個大氣污染防治源重點城市的解析工作。據悉，北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機動車；石家莊、南京是燃煤；天津、上海、寧波分別是揚塵、流動源、工業生產。

當然，霧霾也有許多積極意義。“它促進了中國社會的平等與團結，所有人都在吸入；它加強了安全，衛星很可能無法清晰偵查地貌。人口的老齡化，將成為中國將來發展的不可承受之重，霧霾可以讓老年人更加快速地離去，再還一個青年中國；霧霾的泛濫還可以拉動治霾產業的發展。”請不要把以上論斷作為笑話，如果要作為笑話，也請當作本年度最嚴肅的笑話。

控車

機動車是北京第一大空氣污染源，PM2.5貢獻率達31.1%。

現在北京正值取暖季，燃煤污染排放增加的疊加作用，使空氣重污染易發、頻發，成為全年重污染天氣集中出現的“重災區”。針對季節性污染特點，北京市采取了更加嚴格的區城減排措施。根據北京市環保部門對前兩次啟動空氣重污染紅色預警的效果評估，機動車單雙號行駛措施對減排和削減濃度峰值的貢獻最大，使污染物濃度下降了約30%。因此有專家建議，供暖季北京機動車可采用單雙號限行來減少PM2.5。2016年1月7日，北京市對供暖季采用單雙號限行措施進行投票。但這一結論和舉措遭到更大范圍的質疑。“機動車有那么大的污染嗎？”據了解，一輛排放不達標的大貨車，相當于四五百輛京V標準小客車的排放量。即使一輛達標的國Ⅳ柴油車，也相當于90輛國Ⅳ小客車的排放。目前北京市夜間運行的大貨車有2萬到3萬輛，即使進京大貨車都達到國Ⅳ標準，也相當于夜間北京路面上有二三百萬輛小車在奔跑。也就是說，重型柴油車排放污染，是影響北京大氣環境質量的主要原因。特別是重型車主要為營運車輛，其活動頻率及日行駛里程高，主要活動在居民稠密區，對人體健康影響危害大。

從這一結論出發，應加強控制重型柴油車的排放。中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任王燦發表示，改善車用油品質量、強化在用車排放監管體系、重點整治貨運車輛的機動車排放執法、夜查大貨車以及淘汰黃標車等，都是近幾年采取的治理機動車排放措施。

北京市環保局曾給出一組數據，2014年3月，環保部對河北、天津等北京周邊地區市場上16家企業的國Ⅲ、國Ⅳ柴油車進行檢查，68%的柴油車僅符合國Ⅱ或國Ⅰ標準。也就是說，這68%的柴油車存在排放標準造假行為。另外，北京市環保局曾組織專家對135輛進京重型柴油車進行抽查，結果85%以上都是國Ⅱ標準以下的黃標車。

重型柴油車治理難度有多大？重型柴油車大多為進京送貨車輛，承擔著北京基本生產生活所需物資的運輸。北京市雖已發布黃標車禁行和其他車輛的有關限行通告，但在短期內減少此類車輛數量的難度較大。

另外，淘汰老舊機動車被視為降低機動車排放的攻堅戰。以北京為例，自2011年起，北京市財政撥專項補助，鼓勵市民淘汰使用6年以上、未達到國IV標準的機動車，并根據車輛排污量和使用年限，確定補貼額度，且補貼標準不斷提高，目標就是為了讓北京的機動車排放標準達到與發達國家基本一致。為了完成淘汰目標，北京年均投入補貼都在10億元以上。目前各地紛紛出臺限制外地車輛遷入本市的政策，全國大部分地區對機動車遷入設置了排放門檻。

最近北京市環保局發布北京第六階段機動車排放地方標準征求意見稿，包括輕型汽車、重型汽車和重型發動機3個標準。“京六”標準計劃2017年12月1日開始實施，將成為世界上最嚴格的機動車排放標準，其中輕型車排放標準預計比目前實施的“國五”標準加嚴約40%。同時進一步增強了汽車生產企業的責任意識，要求車輛在有效壽命期內必須穩定達標。

控燃煤

在各大城市中，燃煤都是一個主要的污染源。北京作為國內煤炭消費大戶，2015年燃煤消費總量為1200萬噸，在北京PM2.5排放榜位列第二，貢獻占比22.4%。

為此，北京要將燃煤消耗總量從2012年的2300萬噸降到2017年1000萬噸。這意味著五年時間，北京的燃煤總量要削減近六成。這一力度在全國是最大的。2017年，北京將全面關閉燃煤電廠 ，取而代之的是燃氣熱電，僅此一項預期消減燃煤920萬噸。

2015年，北京最新目標是實現核心區無煤化、城六區基本無燃煤鍋爐。“煤改氣”需要將供暖鍋爐全部換上新鍋爐。并不是所有供暖區域都心甘情愿，更不用說還有高額的更換成本。

為了配合供暖鍋爐煤改氣，北京從2013年供暖季開始對燒天然氣的獨立供暖區域調供暖價格，其中居民從原來每平方米19元錢提到30元，公共建筑從原來的每平方米30元提高到近50元錢。

清潔能源的背后是高成本。電爐成本增幅2倍，清潔顏色運行成本增幅3-4倍，而地緣熱泵成本更高。這些增加的成本讓企業難以承受，因此改造積極性并不高。

除了集中供暖，居民散燒燃煤也是不能不可忽視的污染源。農村地區散燒煤未經末端處理，污染更嚴重。每年民用散煤消耗量在300萬-400萬噸，這其中有不少劣質煤。據統計，這些散煤排放的PM2.5占全市的15%，二氧化硫排放量是燃煤電廠排放量的10倍，煙塵排量比電廠高出近百倍。借鑒發達國家經驗，北京正采用清潔能源代替燃煤的方式進行減排。

淘汰“三高”企業

北京污染源解析顯示，本地污染排放中，工業生產占比18.1%，位列第三。根據“北京市2013年至2017年清潔空氣五年行動計劃”，至2017年，北京將調整退出1200家不符合首都功能定位的污染企業。

事實上，北京的“三高”企業幾乎已經全部搬遷，值得注意的是，在PM2.5的區域分布上，北京南部地區污染濃度高出北部地區一倍左右。北京的工業企業主要集中在南部，因此，南部地區是北京下一步治理的重點。據了解，北京已劃撥43億元用于治理南部地區的污染。

另外，京津冀區域污染的連片性，使得區域內誰都不能獨善其身。統計部門一項分析指出，北京機動車成為影響大氣污染的最主要因素，而天津、河北工業污染對大氣影響較為突出。

河北省針對淘汰“三高”企業采取了多種措施，如相對落后產能實施差別電價、水價等，對大型鋼廠 ，建立鋼鐵產能交易平臺，讓有效鋼鐵能向優勢核心企業集中，鼓勵鋼鐵企業整合重組；大幅調高主要污染物的排污費，以運用經濟手段給高排放企業形成壓力。

實現減排的另一種做法是“限產”。在霧霾天氣狀況下，對重工業企業應急性限產停產非常重要，如閱兵藍、APEC藍在某種程度上是有效措施。

但更要有長期應對機制，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長聶輝華，建立這一機制的過程注定漫長，鋼鐵企業的環保成本會上升，產品結構及布局結構也可能發生變化，部分企業甚至會因此退出市場。

變綠色難在哪里？

聶輝華認為，從經濟學角度看，中國污染嚴重的原因與中國的經濟發展階段緊密相關。中國正好處于工業發展階段，也是污染嚴重的時期。中國的主要能源來源于哪里，霧霾的元兇就在哪里。從能源結構看，中國富煤少油，超過80%的能源來源于煤，煤是主要污染源。但作為一個能源消耗大、能源結構以煤為主的的國家，短期內停止用煤，甚至僅僅是減少到一半，都是不可想象的，那會直接導致全國大范圍缺電，對經濟的打擊不言而喻。

從政治經濟體制來看，地方政府官員的升遷依賴GDP政績，而一些高污染產業發展最快，帶來的GDP和高稅收。他認為，治理霧霾，短期內要加強環保立法，讓環保法有力度；中期內，要加快產業結構轉型升級。

而中國政法大學公共事業管理系主任詹承豫認為，可以依靠法律，但是法律本身不能直接有效的治理霧霾。如何讓治理機制有效的長期的治理，強化政府的治理意愿，才是核心問題。

參與近15年來中國大多數環境法律、法規的起草的專家王燦發表示，從衛星上拍攝的地球地圖來看，霧霾污染嚴重區域都是發展中國家，其中印度和中國最高。世界上空氣污染最嚴重的10個大城市，中國占了7個。籠罩在中國和印度城市上空的霧霾是工業化和城鎮化的產物。

這兩個國家的經濟和城市發展極為迅速，如同19世紀和20世紀初的“霧都”倫敦，但發展中國家即使有倫敦的經歷與經驗，也不見得能成功越過污染嚴重這一階段。

2014年的APEC藍，讓我們可以窺見如何治理霧霾。而且現在很多主體都有治理意愿，但是為什么沒有采取有效的措施？詹承豫表示，治理霧霾不是短期行為，是長期的可持續性的治理。可持續的治理要考慮成本和收益的問題，誰來投入，損失由誰承擔？

APEC藍是采用非常規手段取得的，北京市政府采取的紅色預警也是臨時措施。北京的霧霾不僅僅來源于北京本地，有數據顯示，2015年京津冀地區持續6天的重污染天氣中，僅石家莊就對共2025家企業進行了關、停、限和壓減發電，146座露天礦山和35座地下礦山全部關停，所有的采砂場也全部關停，直接經濟損失達到了60.3億元。對于這些企業而言，霧霾不是問題，關停并轉才是直接的經濟損失。

治理霧霾不是一句口號，而是實實在在的真金白銀的投入。比如鋼鐵大省河北壓縮鋼產能的任務是，到2017年底全省較2012年消減粗鋼產能6000萬噸。這帶來兩個問題，一邊是支柱型產業鋼鐵壓減關停，另一邊還要消除“經濟后遺癥”的補償。僅唐山市就投入2.4億元用于支持灤縣、遷安市等兩地企業壓減鋼鐵產能。據估算，僅壓減4000萬噸粗鋼產能一項，直接影響財政收入38億元。另外，壓減產能全部完成后，幾年內影響直接和間接稅收達370億元。初步預計，壓減鋼鐵產能影響直接從業人員約8萬人，若按鋼鐵產業上游原料生產和下游運輸服務等全鏈條估算，間接影響近40萬人待重新就業安置。

有效的技術手段可以降低PM2.5，可是降低又需要多少成本，每一個階段都是關卡，需要可持續治理機制的形成和完善。

詹承豫表示，治理霧霾成本付出資方和收益獲得方如果沒有有效的平衡機制，則無法有效長期解決霧霾問題。此外，還有經濟的發展、就業的影響、居民的收入等眾多因素需要權衡。

“霧霾治理的成本能否也均攤？中國應該以經濟手段為主化解霧霾等環境威脅，這些經濟手段主要是征收各種環境資源稅。”中國政法大學民商經濟法學院副教授翟繼光指出，煤炭和稀土等資源的資源稅從價計征，而除繼續完善成品油定價機制，將天然氣價改中增量氣與存量氣價格并軌外，階梯水價和天然氣管網定價改革也在討論中。同時他表示，對高污染企業征收消費稅的改革也正在抓緊研究操作方案。

剛剛過去的2015年，最嚴重霧霾隨著一陣北風而散去。希望在以后的日子里，消除霧霾不用等風來！