“營改增”進入新階段

今年政府工作報告明確，從5月1日起，我國將全面實施“營改增”。至此，自1994年分稅制改革以來最重要的一次稅制改革即將全面落地。

5月1日開始的全面推開“營改增”試點，主要內容是“雙擴”：一是將試點范圍擴到建筑業、房地產業、金融業和生活服務業，實現增值稅對貨物和服務的全覆蓋，試點完成后營業稅將退出歷史舞臺；二是將所有企業新增不動產所含增值稅納入抵扣范圍，比較完整地實現了規范的消費型增值稅制度。

2012年1月1日，我國在上海率先啟動“營改增”試點，隨后分批次、分行業向全國范圍推進。到2014年6月，“營改增”試點已覆蓋全國，涉及行業包括交通運輸業、郵政業、電信業以及七大現代服務業。今年5月1日，改革將攻下最后的堡壘，將建筑業、房地產業、金融業和生活服務業納入“營改增”試點，至此，現行營業稅納稅人將全部改征增值稅。

不難發現，我國推進“營改增”改革試點逐漸從地域性試點完全轉向了行業改革試點，這不僅有利于試點服務行業自身的快速發展，同時也能很好地解決稅收公平問題，避免按地區開展試點可能帶來的“政策洼地”效應，繼而影響未參與試點地區發展的現象出現。

一、準備工作有條不紊

全面“營改增”的時間表明確出臺后，有關工作就緊鑼密鼓地展開。3月18日，國務院常務會議審議通過了全面推開“營改增”試點方案。3月24日，財政部、國家稅務總局向社會公布了《營業稅改征增值稅試點實施辦法》及相關配套文件。4月1日，國務院總理李克強就全面實施“營改增”到國家稅務總局、財政部考察并主持召開座談會，了解準備進展，做出工作部署。

據悉，財稅部門已經進入最后沖刺階段，目前既定的準備工作已經完成80%。“營改增”試點全面推開后，下一步相關部門將啟動增值稅立法，通過立法鞏固改革成果，確立比較規范的消費型增值稅制度，稅率檔次多、抵扣項目不完整、大量臨時過渡措施等問題將伴隨立法的推進得到解決。

4月12日，國家稅務總局副局長汪康在國新辦發布會上表示：“目前，各項準備工作進展順利，已完成了準備工作量的80%。”改革的配套文件已經出齊，征管的移交工作已基本結束，國稅、地稅1100萬戶征管資料移交工作已結束，70%的納稅人已經在國稅辦理了稅務登記。此外，稅收征管信息系統涉及的12個軟件、106個模塊的改造升級工作已基本完成并進入了聯調聯試，納稅人所需要的5月份發票量4億多份也如期發放各地。“納稅服務工作已妥善安排，因為這次涉及到國稅部門的戶管量大幅度增加，大體增加到30%至40%。”

“要啃硬骨頭。”財政部副部長史耀斌在國新辦的吹風會上如此形容此次“營改增”，同樣，汪康也坦言“責任重大，任務繁重”。確實，此次新增試點的建筑業、房地產業、金融業和生活服務業等四大行業涉及納稅人1100多萬戶，是原試點企業戶數的7倍還多，實現的營業稅占原營業稅總收入的比例約80%，試點企業的稅收規模超過19000億，改革涉及面更廣。同時，這四個業態更復雜、社會關注度高，是增值稅改革的難點。

二、插曲表明“營改增”任重道遠

然而，隨著全面“營改增”的臨近，一些地方政府的稅收收入出現了非正常增長，4月18日，財政部和國稅總局公布《關于認真做好全面推開“營改增”試點前稅收征管工作的通知》（以下簡稱“通知”），明確指出部分地方出現了營業稅、營業稅改征的增值稅等收入非正常增長的情況。這其中既有經濟企穩、房地產業回升等原因，也有搞運動式回溯性清稅，甚至弄虛作假收過頭稅等因素。

《通知》明確，“營改增”試點前發生的應補繳稅款的，仍由原主管地稅部門追繳；至于地方收入增幅明顯異常的地區，在核算2016年央地增值稅分配時，對不合理部分將予以扣回。

這到底是怎么回事呢？原來這和地方政府的個人小算盤有關。“營改增”推開后，增值稅中央和地方分享比例將面臨調整，改革方案尚未最終出臺。

經濟增速下行，地方財政收支平衡壓力加大。當前收入“非正常”增長，主要是追繳以前欠稅，比如涵養稅源、減免稅政策等帶來的歷史上應收未收部分。由于信息不對稱、過渡方案未公布，一些地方出于改革慣性，有抬高基數的沖動。營業稅改為增值稅，征管部門也從地稅轉到國稅，地稅部門選擇在試點前將歷史欠稅，或者出于涵養稅源應征未征的稅收收上來，這種一次性的行為，對地方收入有好處。

1994年分稅制改革也曾遭遇類似現象。央地收入調整遵循“保基數、動存量”的原則，保證1993年地方收入這一基數，僅調整增量收入分配關系，地方政府抬高1993年收入基數的做法比較普遍。

可見，雖然全面“營改增”的前期準備工作充分、周密，但如何讓“營改增”的改革紅利落到實處仍有不少工作要做。中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇認為：第一，加強國稅地稅合作；第二，新增不動產進項稅額抵扣是“營改增”全面試點的重要內容之一，將大大減輕增值稅納稅人的稅收負擔。但是，不動產進項稅額抵扣是過去沒有的事，風險必須充分評估。特別是，新增部分才能抵扣，這對于存量部分就會構成不公平，造成新企業比老企業在市場競爭中處于更有利的地位，帶來的是一種人為的非對稱式競爭。

三、全面“營改增”試點不是終點

此次全面推開“營改增”試點，是增值稅改革取得的階段性成果。財政部指出，現行增值稅制度還存在稅率檔次多、抵扣項目不完整、大量臨時過渡措施等問題。根據全國人大稅收法定的要求，下一步相關部門將啟動增值稅立法，最終，通過立法鞏固改革成果，確立比較規范的消費型增值稅制度。

上海財經大學中國公共財政研究院教授胡怡建認為全面“營改增””后還有以下內容要做：一是擴大征稅范圍，將服務業全面納入增值稅征收范圍，即全擴圍；二是全抵扣，當全面實行增值稅以后，我們應該把包括不動產在內的所有進項一視同仁地納入抵扣范圍；三是全面建立進口征稅、出口免稅和退免機制；四是統一稅率，現行“營改增”擴圍為減少“營改增”對企業稅負變動影響，實行多檔稅率，而多稅率檔次不利于增值稅核算，所以“營改增”改制中最核心的問題是統一稅率；五是小規模企業免稅，根據統計，世界上70%以上的國家對小規模企業實行免稅，而不是簡易征稅，以利于減輕小型企業稅負；六是留抵退稅，我國現行增值稅當銷項大于進項時征稅，進項大于銷項時留抵，這一政策和處理辦法不符合稅收權利義務對等原則，應實行留抵退稅；七是清理優惠，“營改增”后從穩定企業稅負考慮，設有不少稅收優惠政策，雖然適應企業發展要求，但不利于增值稅中性，應逐步取消產業性稅收優惠，保留部分最終服務項目稅收優惠；八是優化管理，在稅收管理上，一方面要對增值稅和企業所得稅從分離管理轉向協同管理，另一方面由發票管理轉向發票和信息同步管理，以減輕增值稅納稅申報、征收成本。

中國社科院財經戰略研究院研究員張斌表示，“營改增”之后還有四項工作要做：首先是繼續完善稅制，包括簡并稅率、逐步完善和規范增值稅優惠政策，適時啟動增值稅立法；第二是把高檔消費納入消費稅征稅范圍；第三是增值稅在大規模減稅后的應對措施，短期內通過增加赤字應對收入減少，中長期看要推進直接稅改革提高直接稅比重、優化稅制結構；第四是分成比例調整。

從目前大家的關注度和優先級來講，完善稅制立法、統一稅率和調整分成比例的呼聲較高。

目前，中國18個稅種中，以法律形式存在的稅法只有三部。全國人大明確，要在2020年全面落實稅收法定原則。增值稅是我國第一大稅種，尤其在“營改增”試點全面推開后，地位更是舉足輕重，增值稅立法無疑備受各界關注。

目前我國增值稅征收依據是國務院1993年發布、2008年11月5日修訂的《增值稅暫行條例》。十二屆全國人大常委會公布的立法規劃中，增值稅法等若干單行稅法、稅收征管法（修改）被列入十二屆全國人大常委會立法規劃第一類項目。

簡并稅率是增值稅立法首先要統籌考慮的問題。現在增值稅率分四個檔次，17%、13%、11%、6%，與世界上100多個實行增值稅的國家相比，我國的稅率檔次較多，存在一定的稅收漏洞，也會帶來一些稅收管理上的復雜性。

史耀斌在國新辦發布會上表示：“肯定是要簡并的，但不是5月1日實行了增值稅全面改革以后就開始簡并稅率。要根據增值稅的運行狀況，企業稅負的變化程度和經濟發展的要求，在增值稅立法時統籌考慮。”

此外，增值稅中央和地方分成比例也是涉及央地關系改革的重大問題。現在增值稅為中央地方共享稅，目前按中央75%、地方25%的比例分配。中央和地方收入劃分過渡方案征求意見稿顯示，增值稅或改為中央和地方五五分成。史耀斌表示：“增值稅分成問題，現在正在研究過程中，研究的總體原則是要保持中央和地方財力格局總體穩定。”

中國社會科學院財政稅收研究中心主任楊志勇認為“營改增”之后，中央和地方稅收收入的重新劃分更加迫切。營業稅主要是地方稅，且在地方財政收入體系中舉足輕重。“營改增”試點初期將新增增值稅收入作為地方稅收入，較好地解決了地方財政收入問題。但是，隨著全面試點的進行，其弊病就可能更加突出。全面“營改增”實施后增值稅收入屬于中央還是地方，主要看行業和業務。基于“營改增”仍處于試點階段的考慮，當前的增值稅收入共享方案選擇也只能是與試點相匹配的過渡方案。無論是選擇什么樣的收入劃分比例，比如中央與地方按照5：5或者6：4分成，或者選擇其他的分成比例，最主要考慮的是支出責任與財力的匹配因素。分享比例的確定不能“鞭打快牛”，不能扭曲經濟結構。現實中，分享比例的確定，在很大程度上是維持中央和地方財力現狀的選擇，但也不排除財力的微調。共享稅只要共享比例是事先確定的，同樣具有很強的激勵功能。為了增強增值稅收入共享制度的激勵功能，共享比例一旦確定，就不宜經常調整。

四、全面“營改增”深化了我們對“營改增”的認識

“營改增”是黨中央、國務院立足當前、著眼長遠做出的一項重大決策。“營改增”之所以重要，是因為其涉及一系列利益關系的調整，將極大地影響各個利益體的利益及其利益格局。所以“營改增”已超越單純的稅制改革，成為一項影響深遠的重要的體制改革。

（一）“營改增”涉及國家與企業的稅收關系

由于“營改增”，不但試點服務企業外購材料、設備、服務進項增值稅允許抵扣，避免與上游企業之間重復征稅，更為重要的是試點服務企業開給下游增值一般納稅人增值稅發票允許抵扣，從而避免了產業鏈重復征稅；并在方案設計中除交通運輸和租賃業外，將服務業增值稅稅率主要定在6%，低于工商業基本稅率17%，及低稅率13%，從而既減輕了服務業增值稅負擔，又減輕了產業鏈稅負，實現了國家減稅、企業減負的改革目的。2012年，部分地區試點納稅人減稅426.3億元，2013年全國推行納稅人減稅將提高到1200億元，隨著“營改增”行業擴圍，減稅規模會進一步上升。

（二）“營改增”涉及中央與地方的財政關系

由于營業稅為地方稅，而增值稅為中央與地方共享稅，為平衡和協調中央與地方財政利益關系，“營改增”后稅收歸屬采取了“一稅兩制”方式。工商業增值稅仍由中央與地方共享，而服務業增值稅仍視為地方稅歸地方所有。應該說“一稅兩制”由于引發利益矛盾較小，是可行的現實選擇，但畢竟不是長遠之計。為此，有建議將“營改增”后的“一稅兩制”改為“統一稅制”，將工商業和服務業增值稅并軌，并重新調整和劃定分享比例。但由于其只解決“營改增”引發的體制矛盾，并沒有解決現行分稅制固有體制矛盾，為此，樓繼偉表示，“營改增”一旦覆蓋全部地區全部行業，將倒逼財政體制改革，中央和地方分配關系怎么改，是擺在財稅部門面前的大題目，但絕不是簡單地調整中央與地方分享比例。

（三）“營改增”涉及國稅與地稅的權益關系

我國現行稅務征收機構分為國稅局和地稅局，由于營業稅為地方稅，由地稅局負責征管，而增值稅為中央與地方共享稅，由國稅局負責征管。“營改增”后，雖然體制上“一稅兩制”，但管理上統一由國稅局負責征管，從而有利于降低征管成本，提高征管效率，減少機構摩擦。然而，營業稅畢竟是地方稅收入體系中的最大稅種，也是地方稅務機關負責征收的最大稅種。失去對營業稅的征收和管理權限，除了征管上失去連續性外，對地稅局的沖擊也是可想而知的，地稅局的職能和存在理由也由此受到質疑，從而將導致國、地稅機構在設置上的重大改革。

（四）“營改增”涉及上下游企業價格博弈

對于試點服務企業，“營改增”前開具營業稅發票，除交通運輸企業外，下游企業取得發票均無法抵扣。“營改增”后，開具增值稅發票給下游企業，下游企業為增值稅一般納稅人時可作進項稅抵扣。對于增值稅發票抵扣所帶來的減稅利益，自然會在上下游企業之間通過定價博弈來消化。上游企業力圖通過提高服務價格讓下游企業承擔，而下游企業也希望通過控制價格由上游企業承擔，最后結果必然是根據供求、在競爭中由上下游企業雙方共擔增稅損失和減稅利益。

（五）“營改增”涉及地區間利益競爭

一方面由于“營改增”采取了由上海先行先試、再部分地區擴圍、再向全國推行的地區擴圍戰略，使先行試點地區在試點期間形成了一定先發優勢。其影響主要體現在：一是吸引非試點地區服務業務流向試點地區；二是吸引非試點地區服務企業到試點地區注冊。另一方面，“營改增”不但影響試點企業稅負，同時影響下游企業稅負，當試點服務業為異地工商業提供服務時，試點服務企業開具的增值稅發票導致異地工商業減稅的同時，也相應減少了異地地方財政收入。地區產業結構的差異，使“營改增”對企業的影響極其復雜。