國外政策性金融機構風險補償研究

王松軍+信杰

摘要：風險補償是政府為發揮政策性金融機構作用而普遍采用的支持政策和措施。在“市場失靈”領域，為搭建市場與政府間的準公共領域橋梁，在社會經濟的不同發展階段，政府給予政策性金融機構一定程度的政策支持，向社會傳導需求信號，實現社會資源合理配置。本文重點分析和研究了國外主要政策性金融機構由政府給予風險補償的主要類型，包括債信支持、稅收優惠、利潤分配、財政擔保和補貼等主要形式和做法，提出了建立我國開發性和政策性金融機構風險補償機制的政策建議和措施。

關鍵詞：政策性金融機構 風險補償

一、政策性金融機構建立風險補償機制的原理和意義

（一）風險補償是政府對“市場失靈”領域的延伸政策支持

按照古典經濟學理論，亞當·斯密認為市場萬能，倡導“看不見的手”在配置資源中的基礎性作用，但從“凱恩斯革命”到“新古典綜合派”經濟學的發展，都重新正視“市場失靈”。市場機制雖然構成資源合理配置和經濟運行協調的基礎，但本身有其作用的邊界和出現“失靈”的領域。特別是在提供公共產品或準公共產品的領域，即商業金融不愿意或沒有能力提供金融服務的領域。

“市場失靈”的領域，正需要政府依靠政策性機構出手，實現引導—虹吸—擴張機制，以政策性機構的少量資金，帶動數倍商業性金融的投入。作為政府行政手段的延伸工具，為搭建政府和市場之間的準公用領域橋梁，政府通過一定程度或一定階段的政策支持，向政策性金融機構輸血，向社會傳導需求信號，帶動商業性金融甚至民間金融，共同實現社會資源的合理性配置。

（二）風險補償機制是服務國家戰略的配套制度安排

對于實施“趕超戰略”的國家包括日本、德國等“二戰”后開始復興的國家，以及在國家經濟發展初期的發展中國家，需要依靠政府力量對經濟進行調節，支持基礎設施建設，為促進工業化打下基礎，以實現超常規發展。在這種模式下，政策性金融機構規模大、發揮作用的領域廣泛，并隨著國家發展戰略的調整而不斷變化，同時享用政府的顯性支持和配套制度安排。

比如，日本“二戰”后由政府出資主導成立了“二行九庫”金融體系，涵蓋經濟社會生活的各個方面，給予免稅、財政補貼等大幅度的政策優惠，正是政府以此很大程度地干預和推動經濟發展，才使得日本僅用13年時間就成為僅次于美國的世界第二大經濟體。

再比如韓國，在戰后恢復階段，主要以增強生產能力為目的，政策性金融機構大力支持電力、港灣等社會基礎設施的建設；在發展起飛階段，重點支持電力、運輸和制造業以及機械工業、石油化工等國家主導戰略產業等，推進工業化進程；在發展成熟階段，重點是向中小企業融資，提供創業投資和貿易融資。在經濟發展的不同階段，為服務國家戰略，讓利實體經濟，不以盈利為主要目的，政策性金融機構獲得最大限度的風險補償和政策支持。

二、政策性金融機構風險補償的主要形式和做法

由于政策性金融機構的戰略屬性大于盈利屬性，不以盈利為主要目的，通常由政府直接給予不同程度的風險補償支持政策。以下重點總結了德國復興信貸銀行（KfW）、日本政策投資銀行（DBJ）、韓國產業銀行（KDB）、巴西開發銀行（BNDES）等主要政策性金融機構由政府給予風險補償的主要類型。

（一）債信支持

“債信”是政府對政策性金融機構的最大政策支持。國際上的主要政策性金融機構一般具有國家主權債信，發行債券零風險權重，享有國家信用支持，這也是區別于商業性金融機構的最大特點。主要政策性金融機構的國家主權級信用評級見表1。

（二）稅收優惠

稅收優惠是政府給予政策性金融機構的重要風險補償之一，可以增加銀行的利潤積累，提高資本留存，增強發展動力，對犧牲盈利水平以服務國家政策的銀行給予政策補償。國際上的政策性金融機構按照法律法規享受稅收優惠政策，包括免除所得稅、營業稅等稅種，不同國家具體政策有差異，比較典型的是KfW和日本國際協力銀行（JBIC）。

（1）《KfW法》第十一章規定，“在稅收、樓屋建設、樓屋使用和租賃等方面，KfW享有與德意志聯邦銀行同等的權利”，免除所得稅和營業稅。

（2）JBIC根據日本稅法規定，免除繳納法人稅的義務。

（三）利潤分配

利潤分配的特殊政策也是政府支持政策性金融機構的重要措施之一，國際主要政策性金融機構均通過立法等規定免除利潤分紅，增加機構利潤留存和資本實力。此外，部分國家規定設立“準備金”或“公積金”，作為利潤留存的重要方式。

《KfW法》第十章規定：“（1）利潤不得予以分配；（2）年底凈利潤在扣除折舊費用和專項準備金之后，應撥入法定準備金，最高限額為18.75億歐元。其他分配給各股東的資本和特殊準備金，將被視為對凈利潤的分配；（3）凈利潤中超限額的部分應撥入特殊準備金。”

《DBJ法》規定：“每個財年決算后，如果有利潤，銀行要按照內閣令規定提取一定數量的利潤劃入準備金賬戶。這些準備金除非用于彌補虧損，否則不得動用。”

（四）財政擔保

國家財政支持除了體現在政策性金融機構發行債券籌集資金的擔保支持，還延伸到信貸等業務領域，即對相關政策性或重點支持領域的貸款給予財政擔保政策。國際上的主要政策性金融機構普遍享受財政擔保優惠政策。

（1）《KfW法》第一章規定：“德國聯邦政府對復興信貸銀行與下列業務有關的所有債務進行擔保：貸款發放和債券發行、遠期或期權合約獲得的其他貸款，以及由復興信貸銀行提供明確擔保的給予第三方的貸款。”

（2）《DBJ法》規定，“必要時，政府可以按照預算中規定的數額向銀行提供額外投資”，還規定政府可以“在預算限制的數量之內為銀行發行的債券提供擔保”。

（3）《KDB法》明確，“產業金融債券的本金和利息可由政府擔保支付”。

（五）財政補貼

對特殊行業或重點支持領域的貸款項目，為體現政府意圖和引導支持，國家財政對政策性金融機構給予財政虧損補貼和利息貼息等優惠政策。

（1）德國聯邦政府從年度預算中直接為KfW劃撥貼息資金，以支持KfW為開發性項目提供低利率貸款，并承諾給予流動性支持。德國政府對部分中小企業業務提供財政貼息，如KfW針對部分新創立中小企業提供的凈資產貸款。德國政府和歐洲復興計劃基金（ERP）給予KfW貼息支持，以保證KfW以優惠利率轉貸給其他合作銀行。截至2013年底，KfW分別持有德國電信、德國郵政17%和25.5%的股份。相應的，KfW的市場風險，即戰略持股出現的盈虧，由德國政府承擔。在操作中，政府通過兩種方式進行補償：一是政府從預算中向KfW的風險基金以1%的利差撥付現金；二是政府和KfW各承擔25%的第一債務人風險。雖然政府是銀行債務的最終承擔者，但在實際中只有政府指令的具體業務產生的虧損要求政府補貼，其他業務自負盈虧。

（2）DBJ由政府對經營虧損給予彌補、對特殊行業項目給予利差補貼等優惠政策，并在機構陷入財務危機時承擔最終貸款人角色，以提供財務支持。

（3）KDB由政府對特殊行業的項目（如煤炭等）提供銀行利差補貼，以減輕銀行的負擔。《KDB法》明確，“貸款損失由公積金核銷，公積金不足時由政府核銷”。若出現凈損失，均由銀行內設的風險基金來補償，基金不足時最終由政府補償。

（六）國家出資等資本補充

政策性金融機構均由國家出資設立并持續增資，全額、巨額和足額地撥付并隨時、適時、穩定地追加，而且還以法律的形式予以明確和確立。股權結構相對單一，由政府控股。

（1）《KfW法》明確，“KfW為政府所有，其中聯邦政府占80%的股份，各州政府占20%的股份”。KfW的利潤不得予以分配，年度凈利潤在扣除折舊費用和專項準備金之后撥入法定準備金和特殊準備金，用于補充資本金。KfW的注冊資本為10億馬克，截至2013年底，KfW的資本金和公積金達205億歐元。

（2）DBJ由日本政府全額出資，并由法律規定，在改革期間日本政府保持繼續對DBJ增資的權利。《DBJ法》第一章規定：“日本開發銀行的資本金，為政府從產業投資特別會計中出資2339.71億日元。”

（3）《KDB法》規定：“韓國產業銀行的核定資本為1萬億韓元，全部由政府出資。”

（4）BNDES資本補充方式包括三個方面，一是穩定且持續的政府財政注資。BNDES在2008-2010年三年分別獲得約440億、1050億、800億雷亞爾的國家財政支持。二是經營利潤返還積累。通過利潤返還和留存，即BNDES的歷史經營資本，構成了大部分自有資本，約占58%。三是特有的勞動者扶持基金（FAT）。從FAT獲得的雖然是資金，但巴西監管機構認定可作為BNDES的二級資本，是每年固定的資本補充渠道。因此，BNDES的資本充足率在2010年達到了18.6%，2011年底高達20.6%。

（七）商業性盈利支持政策性虧損

政策性金融機構將商業性業務盈利彌補政策性業務的虧損。比較典型的是KfW。隨著德國經濟金融形勢的不斷變化，KfW走上了商業化之路，通過全資擁有或以控股方式設立子公司，分別從事不同的政策性業務和商業性業務，在集團內部有效解決商業性業務與政策性業務的分業經營問題。可以用商業性業務盈利彌補政策性業務虧損，提高執行國家發展戰略意圖和政策的能力。在業務運作上不過多依賴財政補貼等方式，更多是通過市場化方式運作。如KfW下屬的出口信貸和國際項目融資等商業性業務盈利較好，可有效平衡其政策性業務較低的利潤率。

（八）差異化監管

1.差異化的監管責任部門

由于政策性金融機構體現政府意圖，監管要求、監管內容、監管目的都不同于一般商業性金融機構，在監管責任部門上，一般商業銀行大多受本國銀行業監督管理部門或中央銀行監管，政策性金融機構一般受政府單獨監管。

（1）KfW與德國一般商業銀行不同，由德國財政部和德國經濟技術部負責監管。根據《KfW法》，“財政部對復興信貸銀行進行監管，并就監管事宜與經濟和勞動部進行協商”。監管部門只要求KfW滿足新資本協議的最低要求，并實行相對寬松的監管指標。KfW不受德國《商業銀行法》監管，但KfWIPEX-Bank接受德國金融監管局的監管。相比之下，德國一般商業銀行統一由聯邦金融管理局負責監管。

（2）《DBJ法》規定，DBJ在涉及管理人員和職員、財務和會計及其他行政事務時，由大藏大臣監管，在涉及貸款業務及內閣令關于地區事務時，由首相和大藏大臣共同監管，由日本政府單獨對其立法。結合其商業化改革進程，根據不斷變化的外部政治經濟環境以及業務發展模式，有針對性地調整與改革進程相適應的差異化監管立法，從而使開發性金融機構更好地適應當前經濟環境，為日本經濟建設服務。監管對開發性金融機構無新資本協議實施的強制要求，可自愿實施，并實行相對寬松的監管指標。相比之下，日本一般商業銀行由日本銀行和金融監管廳（FSA）負責監管，依據日本政府頒布的《日本銀行法》接受監管。

（3）《KDB法》規定：“《韓國中央銀行法》和《韓國商業銀行法》不適用于韓國產業銀行。財政部長應根據本法規定對KDB進行監管。”實際中由韓國財政部、國會、金融服務委員會和審計監察委員會共同監管。相比之下，韓國商業銀行由韓國金融服務委員會負責監管。

（4）BNDES的監管主體由國家貨幣政策委員會，中央銀行，國家發展、產業和外貿部，以及巴西總統指派的7名董事組成，依據《巴西開發銀行法》進行監管。相比之下，巴西一般商業銀行由巴西中央銀行依據《巴西財政責任法》進行監管。

2.監管部門對商業性和政策性業務進行差異化監管

比較典型的是KfW。KfW集團下屬的不同子公司，由監管部門對政策性業務和商業性業務分別按不同標準進行監管。如KfWIPEX-Bank的出口信貸和項目融資等商業性業務按照商業銀行法監管，不影響KfW本身的差異化監管和享受的優惠待遇。對于境外政策性貸款業務，也不受國家風險限額限制。2013年德國政府對《德國復興信貸銀行法》進行了修訂，修訂后德國聯邦金融監管局將參照《商業銀行法》部分條款對KfW實施監管，并通過規范化的監管措施，提高KfW的運營效率和客戶服務能力，實現KfW的現代化和專業化。

三、政策措施與建議

各國的政策性銀行為了體現國家政策導向，需要承擔商業金融機構不愿或不能承擔的風險，同時，政策性銀行不以利潤最大化為目標，但實現盈利是其持續發展的基礎，因此，普遍建立了以國家財政為后盾的資本金補償機制和風險補償機制。對于我國開發性和政策性金融機構，除了已具備國家主權級債信政策外，還需重點推動完善以下風險補償政策措施。

（1）完善資本補充渠道和機制，給予利潤免除分紅和免除稅收政策。2014年下半年以來，我國3家開發性和政策性金融機構進入了改革發展的新階段，分別由國務院通過了深化改革方案，由國家層面安排注資，增強了資本實力。建議在具體落實改革方案過程中，進一步建立和完善可持續的資本補充機制，借鑒國際政策性金融機構的風險補償措施經驗，通過利潤分配和稅收優惠，增強內部資本留存能力，避免陷入“補充資本—資本缺口—補充資本”的循環，提高機構自身的可持續發展能力。

（2）研究設立風險補償基金，作為財政擔保和補貼的主要載體。財政擔保、財政貼息或補償是國際上政策性金融機構風險補償的主要方式和做法。在我國當前的財政經濟環境下，直接由財政全額擔保或補貼難度較大，建議由財政資金、外匯儲備、社保基金及其他資金來源等多方共同出資，采取設立國家級的信用保險及擔保基金、優惠貸款風險基金、境外投資風險基金等類型的專項基金，建立健全相關風險補償機制。

（3）實行集團化經營，對政策性業務和商業性業務分別管理。從國際經驗看，通過子公司分別從事政策性和商業性業務，實行集團化管理，是政策性銀行改革普遍遵循的發展趨勢。集團化發展模式，可以有效解決政策性業務與商業性業務分業經營問題，既有利于財務成本核算、規避和隔離風險，也能用商業性業務盈利彌補政策性業務虧損，更能避免所謂政策性銀行運用政府信用和財政補貼，與商業銀行進行不正當競爭問題，同時有效解決差別化監管問題。我國3家開發性和政策性金融機構深化改革方案中，也明確了集團化改革方向，下一步，需研究設計集團化架構，明確政策性業務和商業性業務劃分范圍，完善事業部或子公司經營管理模式，提高集團整體的多元化經營和綜合發展能力。

（作者單位：國家開發銀行財會局）