國外政策性金融機構(gòu)風險補償研究

王松軍+信杰

摘要：風險補償是政府為發(fā)揮政策性金融機構(gòu)作用而普遍采用的支持政策和措施。在“市場失靈”領(lǐng)域，為搭建市場與政府間的準公共領(lǐng)域橋梁，在社會經(jīng)濟的不同發(fā)展階段，政府給予政策性金融機構(gòu)一定程度的政策支持，向社會傳導需求信號，實現(xiàn)社會資源合理配置。本文重點分析和研究了國外主要政策性金融機構(gòu)由政府給予風險補償?shù)闹饕愋停▊胖С帧⒍愂諆?yōu)惠、利潤分配、財政擔保和補貼等主要形式和做法，提出了建立我國開發(fā)性和政策性金融機構(gòu)風險補償機制的政策建議和措施。

關(guān)鍵詞：政策性金融機構(gòu) 風險補償

一、政策性金融機構(gòu)建立風險補償機制的原理和意義

（一）風險補償是政府對“市場失靈”領(lǐng)域的延伸政策支持

按照古典經(jīng)濟學理論，亞當·斯密認為市場萬能，倡導“看不見的手”在配置資源中的基礎(chǔ)性作用，但從“凱恩斯革命”到“新古典綜合派”經(jīng)濟學的發(fā)展，都重新正視“市場失靈”。市場機制雖然構(gòu)成資源合理配置和經(jīng)濟運行協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但本身有其作用的邊界和出現(xiàn)“失靈”的領(lǐng)域。特別是在提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品的領(lǐng)域，即商業(yè)金融不愿意或沒有能力提供金融服務(wù)的領(lǐng)域。

“市場失靈”的領(lǐng)域，正需要政府依靠政策性機構(gòu)出手，實現(xiàn)引導—虹吸—擴張機制，以政策性機構(gòu)的少量資金，帶動數(shù)倍商業(yè)性金融的投入。作為政府行政手段的延伸工具，為搭建政府和市場之間的準公用領(lǐng)域橋梁，政府通過一定程度或一定階段的政策支持，向政策性金融機構(gòu)輸血，向社會傳導需求信號，帶動商業(yè)性金融甚至民間金融，共同實現(xiàn)社會資源的合理性配置。

（二）風險補償機制是服務(wù)國家戰(zhàn)略的配套制度安排

對于實施“趕超戰(zhàn)略”的國家包括日本、德國等“二戰(zhàn)”后開始復興的國家，以及在國家經(jīng)濟發(fā)展初期的發(fā)展中國家，需要依靠政府力量對經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為促進工業(yè)化打下基礎(chǔ)，以實現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。在這種模式下，政策性金融機構(gòu)規(guī)模大、發(fā)揮作用的領(lǐng)域廣泛，并隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整而不斷變化，同時享用政府的顯性支持和配套制度安排。

比如，日本“二戰(zhàn)”后由政府出資主導成立了“二行九庫”金融體系，涵蓋經(jīng)濟社會生活的各個方面，給予免稅、財政補貼等大幅度的政策優(yōu)惠，正是政府以此很大程度地干預(yù)和推動經(jīng)濟發(fā)展，才使得日本僅用13年時間就成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟體。

再比如韓國，在戰(zhàn)后恢復階段，主要以增強生產(chǎn)能力為目的，政策性金融機構(gòu)大力支持電力、港灣等社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；在發(fā)展起飛階段，重點支持電力、運輸和制造業(yè)以及機械工業(yè)、石油化工等國家主導戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等，推進工業(yè)化進程；在發(fā)展成熟階段，重點是向中小企業(yè)融資，提供創(chuàng)業(yè)投資和貿(mào)易融資。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，為服務(wù)國家戰(zhàn)略，讓利實體經(jīng)濟，不以盈利為主要目的，政策性金融機構(gòu)獲得最大限度的風險補償和政策支持。

二、政策性金融機構(gòu)風險補償?shù)闹饕问胶妥龇?/p>

由于政策性金融機構(gòu)的戰(zhàn)略屬性大于盈利屬性，不以盈利為主要目的，通常由政府直接給予不同程度的風險補償支持政策。以下重點總結(jié)了德國復興信貸銀行（KfW）、日本政策投資銀行（DBJ）、韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB）、巴西開發(fā)銀行（BNDES）等主要政策性金融機構(gòu)由政府給予風險補償?shù)闹饕愋汀?/p>

（一）債信支持

“債信”是政府對政策性金融機構(gòu)的最大政策支持。國際上的主要政策性金融機構(gòu)一般具有國家主權(quán)債信，發(fā)行債券零風險權(quán)重，享有國家信用支持，這也是區(qū)別于商業(yè)性金融機構(gòu)的最大特點。主要政策性金融機構(gòu)的國家主權(quán)級信用評級見表1。

（二）稅收優(yōu)惠

稅收優(yōu)惠是政府給予政策性金融機構(gòu)的重要風險補償之一，可以增加銀行的利潤積累，提高資本留存，增強發(fā)展動力，對犧牲盈利水平以服務(wù)國家政策的銀行給予政策補償。國際上的政策性金融機構(gòu)按照法律法規(guī)享受稅收優(yōu)惠政策，包括免除所得稅、營業(yè)稅等稅種，不同國家具體政策有差異，比較典型的是KfW和日本國際協(xié)力銀行（JBIC）。

（1）《KfW法》第十一章規(guī)定，“在稅收、樓屋建設(shè)、樓屋使用和租賃等方面，KfW享有與德意志聯(lián)邦銀行同等的權(quán)利”，免除所得稅和營業(yè)稅。

（2）JBIC根據(jù)日本稅法規(guī)定，免除繳納法人稅的義務(wù)。

（三）利潤分配

利潤分配的特殊政策也是政府支持政策性金融機構(gòu)的重要措施之一，國際主要政策性金融機構(gòu)均通過立法等規(guī)定免除利潤分紅，增加機構(gòu)利潤留存和資本實力。此外，部分國家規(guī)定設(shè)立“準備金”或“公積金”，作為利潤留存的重要方式。

《KfW法》第十章規(guī)定：“（1）利潤不得予以分配；（2）年底凈利潤在扣除折舊費用和專項準備金之后，應(yīng)撥入法定準備金，最高限額為18.75億歐元。其他分配給各股東的資本和特殊準備金，將被視為對凈利潤的分配；（3）凈利潤中超限額的部分應(yīng)撥入特殊準備金。”

《DBJ法》規(guī)定：“每個財年決算后，如果有利潤，銀行要按照內(nèi)閣令規(guī)定提取一定數(shù)量的利潤劃入準備金賬戶。這些準備金除非用于彌補虧損，否則不得動用。”

（四）財政擔保

國家財政支持除了體現(xiàn)在政策性金融機構(gòu)發(fā)行債券籌集資金的擔保支持，還延伸到信貸等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，即對相關(guān)政策性或重點支持領(lǐng)域的貸款給予財政擔保政策。國際上的主要政策性金融機構(gòu)普遍享受財政擔保優(yōu)惠政策。

（1）《KfW法》第一章規(guī)定：“德國聯(lián)邦政府對復興信貸銀行與下列業(yè)務(wù)有關(guān)的所有債務(wù)進行擔保：貸款發(fā)放和債券發(fā)行、遠期或期權(quán)合約獲得的其他貸款，以及由復興信貸銀行提供明確擔保的給予第三方的貸款。”

（2）《DBJ法》規(guī)定，“必要時，政府可以按照預(yù)算中規(guī)定的數(shù)額向銀行提供額外投資”，還規(guī)定政府可以“在預(yù)算限制的數(shù)量之內(nèi)為銀行發(fā)行的債券提供擔保”。

（3）《KDB法》明確，“產(chǎn)業(yè)金融債券的本金和利息可由政府擔保支付”。

（五）財政補貼

對特殊行業(yè)或重點支持領(lǐng)域的貸款項目，為體現(xiàn)政府意圖和引導支持，國家財政對政策性金融機構(gòu)給予財政虧損補貼和利息貼息等優(yōu)惠政策。

（1）德國聯(lián)邦政府從年度預(yù)算中直接為KfW劃撥貼息資金，以支持KfW為開發(fā)性項目提供低利率貸款，并承諾給予流動性支持。德國政府對部分中小企業(yè)業(yè)務(wù)提供財政貼息，如KfW針對部分新創(chuàng)立中小企業(yè)提供的凈資產(chǎn)貸款。德國政府和歐洲復興計劃基金（ERP）給予KfW貼息支持，以保證KfW以優(yōu)惠利率轉(zhuǎn)貸給其他合作銀行。截至2013年底，KfW分別持有德國電信、德國郵政17%和25.5%的股份。相應(yīng)的，KfW的市場風險，即戰(zhàn)略持股出現(xiàn)的盈虧，由德國政府承擔。在操作中，政府通過兩種方式進行補償：一是政府從預(yù)算中向KfW的風險基金以1%的利差撥付現(xiàn)金；二是政府和KfW各承擔25%的第一債務(wù)人風險。雖然政府是銀行債務(wù)的最終承擔者，但在實際中只有政府指令的具體業(yè)務(wù)產(chǎn)生的虧損要求政府補貼，其他業(yè)務(wù)自負盈虧。

（2）DBJ由政府對經(jīng)營虧損給予彌補、對特殊行業(yè)項目給予利差補貼等優(yōu)惠政策，并在機構(gòu)陷入財務(wù)危機時承擔最終貸款人角色，以提供財務(wù)支持。

（3）KDB由政府對特殊行業(yè)的項目（如煤炭等）提供銀行利差補貼，以減輕銀行的負擔。《KDB法》明確，“貸款損失由公積金核銷，公積金不足時由政府核銷”。若出現(xiàn)凈損失，均由銀行內(nèi)設(shè)的風險基金來補償，基金不足時最終由政府補償。

（六）國家出資等資本補充

政策性金融機構(gòu)均由國家出資設(shè)立并持續(xù)增資，全額、巨額和足額地撥付并隨時、適時、穩(wěn)定地追加，而且還以法律的形式予以明確和確立。股權(quán)結(jié)構(gòu)相對單一，由政府控股。

（1）《KfW法》明確，“KfW為政府所有，其中聯(lián)邦政府占80%的股份，各州政府占20%的股份”。KfW的利潤不得予以分配，年度凈利潤在扣除折舊費用和專項準備金之后撥入法定準備金和特殊準備金，用于補充資本金。KfW的注冊資本為10億馬克，截至2013年底，KfW的資本金和公積金達205億歐元。

（2）DBJ由日本政府全額出資，并由法律規(guī)定，在改革期間日本政府保持繼續(xù)對DBJ增資的權(quán)利。《DBJ法》第一章規(guī)定：“日本開發(fā)銀行的資本金，為政府從產(chǎn)業(yè)投資特別會計中出資2339.71億日元。”

（3）《KDB法》規(guī)定：“韓國產(chǎn)業(yè)銀行的核定資本為1萬億韓元，全部由政府出資。”

（4）BNDES資本補充方式包括三個方面，一是穩(wěn)定且持續(xù)的政府財政注資。BNDES在2008-2010年三年分別獲得約440億、1050億、800億雷亞爾的國家財政支持。二是經(jīng)營利潤返還積累。通過利潤返還和留存，即BNDES的歷史經(jīng)營資本，構(gòu)成了大部分自有資本，約占58%。三是特有的勞動者扶持基金（FAT）。從FAT獲得的雖然是資金，但巴西監(jiān)管機構(gòu)認定可作為BNDES的二級資本，是每年固定的資本補充渠道。因此，BNDES的資本充足率在2010年達到了18.6%，2011年底高達20.6%。

（七）商業(yè)性盈利支持政策性虧損

政策性金融機構(gòu)將商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補政策性業(yè)務(wù)的虧損。比較典型的是KfW。隨著德國經(jīng)濟金融形勢的不斷變化，KfW走上了商業(yè)化之路，通過全資擁有或以控股方式設(shè)立子公司，分別從事不同的政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，在集團內(nèi)部有效解決商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)的分業(yè)經(jīng)營問題。可以用商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補政策性業(yè)務(wù)虧損，提高執(zhí)行國家發(fā)展戰(zhàn)略意圖和政策的能力。在業(yè)務(wù)運作上不過多依賴財政補貼等方式，更多是通過市場化方式運作。如KfW下屬的出口信貸和國際項目融資等商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利較好，可有效平衡其政策性業(yè)務(wù)較低的利潤率。

（八）差異化監(jiān)管

1.差異化的監(jiān)管責任部門

由于政策性金融機構(gòu)體現(xiàn)政府意圖，監(jiān)管要求、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管目的都不同于一般商業(yè)性金融機構(gòu)，在監(jiān)管責任部門上，一般商業(yè)銀行大多受本國銀行業(yè)監(jiān)督管理部門或中央銀行監(jiān)管，政策性金融機構(gòu)一般受政府單獨監(jiān)管。

（1）KfW與德國一般商業(yè)銀行不同，由德國財政部和德國經(jīng)濟技術(shù)部負責監(jiān)管。根據(jù)《KfW法》，“財政部對復興信貸銀行進行監(jiān)管，并就監(jiān)管事宜與經(jīng)濟和勞動部進行協(xié)商”。監(jiān)管部門只要求KfW滿足新資本協(xié)議的最低要求，并實行相對寬松的監(jiān)管指標。KfW不受德國《商業(yè)銀行法》監(jiān)管，但KfWIPEX-Bank接受德國金融監(jiān)管局的監(jiān)管。相比之下，德國一般商業(yè)銀行統(tǒng)一由聯(lián)邦金融管理局負責監(jiān)管。

（2）《DBJ法》規(guī)定，DBJ在涉及管理人員和職員、財務(wù)和會計及其他行政事務(wù)時，由大藏大臣監(jiān)管，在涉及貸款業(yè)務(wù)及內(nèi)閣令關(guān)于地區(qū)事務(wù)時，由首相和大藏大臣共同監(jiān)管，由日本政府單獨對其立法。結(jié)合其商業(yè)化改革進程，根據(jù)不斷變化的外部政治經(jīng)濟環(huán)境以及業(yè)務(wù)發(fā)展模式，有針對性地調(diào)整與改革進程相適應(yīng)的差異化監(jiān)管立法，從而使開發(fā)性金融機構(gòu)更好地適應(yīng)當前經(jīng)濟環(huán)境，為日本經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。監(jiān)管對開發(fā)性金融機構(gòu)無新資本協(xié)議實施的強制要求，可自愿實施，并實行相對寬松的監(jiān)管指標。相比之下，日本一般商業(yè)銀行由日本銀行和金融監(jiān)管廳（FSA）負責監(jiān)管，依據(jù)日本政府頒布的《日本銀行法》接受監(jiān)管。

（3）《KDB法》規(guī)定：“《韓國中央銀行法》和《韓國商業(yè)銀行法》不適用于韓國產(chǎn)業(yè)銀行。財政部長應(yīng)根據(jù)本法規(guī)定對KDB進行監(jiān)管。”實際中由韓國財政部、國會、金融服務(wù)委員會和審計監(jiān)察委員會共同監(jiān)管。相比之下，韓國商業(yè)銀行由韓國金融服務(wù)委員會負責監(jiān)管。

（4）BNDES的監(jiān)管主體由國家貨幣政策委員會，中央銀行，國家發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和外貿(mào)部，以及巴西總統(tǒng)指派的7名董事組成，依據(jù)《巴西開發(fā)銀行法》進行監(jiān)管。相比之下，巴西一般商業(yè)銀行由巴西中央銀行依據(jù)《巴西財政責任法》進行監(jiān)管。

2.監(jiān)管部門對商業(yè)性和政策性業(yè)務(wù)進行差異化監(jiān)管

比較典型的是KfW。KfW集團下屬的不同子公司，由監(jiān)管部門對政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)分別按不同標準進行監(jiān)管。如KfWIPEX-Bank的出口信貸和項目融資等商業(yè)性業(yè)務(wù)按照商業(yè)銀行法監(jiān)管，不影響KfW本身的差異化監(jiān)管和享受的優(yōu)惠待遇。對于境外政策性貸款業(yè)務(wù)，也不受國家風險限額限制。2013年德國政府對《德國復興信貸銀行法》進行了修訂，修訂后德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局將參照《商業(yè)銀行法》部分條款對KfW實施監(jiān)管，并通過規(guī)范化的監(jiān)管措施，提高KfW的運營效率和客戶服務(wù)能力，實現(xiàn)KfW的現(xiàn)代化和專業(yè)化。

三、政策措施與建議

各國的政策性銀行為了體現(xiàn)國家政策導向，需要承擔商業(yè)金融機構(gòu)不愿或不能承擔的風險，同時，政策性銀行不以利潤最大化為目標，但實現(xiàn)盈利是其持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此，普遍建立了以國家財政為后盾的資本金補償機制和風險補償機制。對于我國開發(fā)性和政策性金融機構(gòu)，除了已具備國家主權(quán)級債信政策外，還需重點推動完善以下風險補償政策措施。

（1）完善資本補充渠道和機制，給予利潤免除分紅和免除稅收政策。2014年下半年以來，我國3家開發(fā)性和政策性金融機構(gòu)進入了改革發(fā)展的新階段，分別由國務(wù)院通過了深化改革方案，由國家層面安排注資，增強了資本實力。建議在具體落實改革方案過程中，進一步建立和完善可持續(xù)的資本補充機制，借鑒國際政策性金融機構(gòu)的風險補償措施經(jīng)驗，通過利潤分配和稅收優(yōu)惠，增強內(nèi)部資本留存能力，避免陷入“補充資本—資本缺口—補充資本”的循環(huán)，提高機構(gòu)自身的可持續(xù)發(fā)展能力。

（2）研究設(shè)立風險補償基金，作為財政擔保和補貼的主要載體。財政擔保、財政貼息或補償是國際上政策性金融機構(gòu)風險補償?shù)闹饕绞胶妥龇āＴ谖覈斍暗呢斦?jīng)濟環(huán)境下，直接由財政全額擔保或補貼難度較大，建議由財政資金、外匯儲備、社保基金及其他資金來源等多方共同出資，采取設(shè)立國家級的信用保險及擔保基金、優(yōu)惠貸款風險基金、境外投資風險基金等類型的專項基金，建立健全相關(guān)風險補償機制。

（3）實行集團化經(jīng)營，對政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)分別管理。從國際經(jīng)驗看，通過子公司分別從事政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)，實行集團化管理，是政策性銀行改革普遍遵循的發(fā)展趨勢。集團化發(fā)展模式，可以有效解決政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營問題，既有利于財務(wù)成本核算、規(guī)避和隔離風險，也能用商業(yè)性業(yè)務(wù)盈利彌補政策性業(yè)務(wù)虧損，更能避免所謂政策性銀行運用政府信用和財政補貼，與商業(yè)銀行進行不正當競爭問題，同時有效解決差別化監(jiān)管問題。我國3家開發(fā)性和政策性金融機構(gòu)深化改革方案中，也明確了集團化改革方向，下一步，需研究設(shè)計集團化架構(gòu)，明確政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)劃分范圍，完善事業(yè)部或子公司經(jīng)營管理模式，提高集團整體的多元化經(jīng)營和綜合發(fā)展能力。

（作者單位：國家開發(fā)銀行財會局）