對民航事業單位全面預算管理的思考

李劍波

摘要：本文以民航事業單位甲單位的預算管理為例，系統分析了目前民航事業單位預算管理存在的預算意識不強、預算管理不規范、預算與實際脫節等問題，提出了要建立健全預算管理體制，實施全面預算管理等改進措施。

關鍵詞：事業單位 全面預算管理

全面預算管理是利用預算對單位內部各部門、各單位的各種財務及非財務資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協調單位的各項活動，完成既定的生產經營目標的管理，是單位全過程、全方位及全員參與的管理形式。自2004年開始，民航局實施全面預算管理體制改革，各級行政事業單位、各項預算內外收支均納入預算管理。通過實施部門預算，實現各系統之間財力資源的有機整合和資金的合理調度，提高資金使用效率。同時，民航事業預算單位實行收支分離，收入由民航局統一收繳和清算，資金實行集中管理，支出則以定員定額標準為前提，結合特定工作通過預算編制來核定。由此，也確立了全面預算管理作為民航局決策和實施有效管理的工具，在民航經濟建設及財務管理中提綱挈領的地位和作用。

隨著新《預算法》的實施，民航事業單位正在逐步建立起有利于民航事業長遠發展的預算管理體制。但是，由于各項改革還處于起步階段，制度上尚不完善，加上受舊的慣性思維與習慣做法的影響，民航事業單位在預算管理的過程中，仍然存在著預算意識不強、預算管理不規范、預算與實際脫節等方面的諸多問題。筆者結合甲單位的預算管理實例，具體分析目前預算管理中存在的突出問題，進而探討改進的辦法。

一、甲單位預算管理的特點

甲單位是一家民航三級預算事業單位，下屬5家四級預算單位，按財務體制劃分屬自收自支事業單位。民航部門預算實行逐級編制、審核、匯總，逐級分解下達。民航局、甲單位上級單位、甲單位、所屬下級單位分別為民航一級、二級、三級、四級預算單位。甲單位的預算采取“兩上兩下”的編報方式，納入部門預算編報體系。預算內容包括基本收支預算和建設經費收支預算。

基本收支預算：預算收入包括事業收入、上級補助收入、其他收入；預算支出包括人員支出和公用支出。民航局對甲單位實行收支兩條線管理模式，事業收入由民航局清算中心統一向航空公司收取，預算支出由清算中心按民航局核定的支出指標撥付資金。年終資金統一清算，收入大于預算支出指標的部分上交民航局。從預算外資金范圍的例外規定看：“事業單位和社會團體通過市場取得的不體現政府職能的經營、服務性收入，不作為預算外資金管理，收入可不上繳財政專戶，但必須依法納稅，并納入單位財務收支計劃，實行收支統一核算。”甲單位的主營收入按6%繳納增值稅，年終匯算清繳依法繳納所得稅，甲單位會計核算采用權責發生制。

建設經費收支預算：甲單位的建設基金大部分來源于民航發展基金和一部分行業統籌、單位自籌，以項目庫的形式編制三年滾動預算。

與全額撥款的事業單位相比，甲單位的預算具有自身特點。一方面甲單位收入來源穩定，收入隨航班量的增加逐年上升；另一方面甲單位的預算自主性較差，收入大于預算支出指標的部分全部上繳，預算支出取決于上級單位核定的預算支出指標，不得突破。

二、甲單位目前預算管理中存在的主要問題

1.預算管理意識不強，全面部門預算的理念未能得到應有的重視

由于甲單位財務管理缺乏自主性，對單位業務計劃缺乏長期規劃，導致甲單位在預算編報時缺乏長遠性、科學性和連續性。目前，甲單位還沒有在單位全面樹立起“先有預算、后有支出”的管理理念，也未成立專門的預算管理組織機構。單位內部普遍認為預算主要是單位財務部門的任務，業務部門和其他部門不必全程參與，只要適當提供協助就可以了。每年在收到上級下達的預算編報通知時，甲單位財務部門召集主要業務部門傳達上級編報預算的精神和要求，業務部門短期內根據要求上報相關預算表格，對之后的預算分配及下達以及考核，業務部門幾乎不再參與。這樣的預算管理沒有覆蓋單位的全部部門及全部經濟業務，未在單位樹立起全面預算管理的理念。

2.預算編制方法不科學，預算歸口未落到實處，預算執行不力

由于年度部門預算工作具有要求嚴格、程序復雜、時效性強、具體瑣碎的特點，基層預算單位要在很緊的時間內上報預算草案，這就導致甲單位預算編制的方法主要采用上年基數法這一傳統形式，往往只是通過粗略估算、簡單平均、比例增加等方法進行數據測算，預算金額沒有經過充分認證，數據來源也無必要的依據保障。由于甲單位在預算的編制上，業務部門、財務部門缺乏有效溝通，導致預算編制與執行、預算管理與資產管理、政府采購與基建管理等經濟活動相對脫節。

雖然甲單位推行了預算的歸口管理，但主要對業務支出進行了歸口管理，對辦公用品及耗材消耗等未實行歸口管理。綜保中心設有辦公用品倉庫，各部門一方面從綜保中心領用或通過綜保中心采購一部分辦公用品，同時又自行采購一部分，管理比較混亂，不利于辦公費的考核控制；又如勞保用品的采購領用屬綜保中心，費用預算又歸口到財務部，不利于預算執行的考核。在預算編制時，有的部門未與歸口管理部門充分溝通，在報預算時，將一項支出打包報給財務部，未按要求將支出細化分別報送歸口部室，以上總總情況的存在使預算的歸口管理流于形式。

甲單位預算的執行考核也基本上由財務部門進行，每季度由財務部門反饋業務部門預算執行情況，但歸口管理部門未充分參與，結果財務人員只統計資金執行情況，不了解預算項目的進度；業務管理人員不關注預算執行情況，導致預算執行隨意性較大，影響了預算管理效果。

3.缺乏有效監管，控制體系尚不健全，呈現“重局部、輕整體”的特點

由于甲單位尚未建立起真正有效的預算執行監管機構，業務部門及下屬分局在預算編制過程中大多只考慮自己的局部利益，容易存在多報、虛報預算支出項目的現象。對單位的戰略規劃和整體發展考慮較少，導致預算與實際脫節，編制與執行脫節；預算管理最后僅僅體現在財務部門，財務部門基本上以閉門造車的形式編制預算，在下達預算控制數時也僅由財務部門參照部門上年收支下達；由于未建立預算管理信息系統，預算考核也都由財務部門進行事后考核，歸口管理部門未充分參與，結果造成預算編制不合理，業務活動與財力支持不匹配，降低了預算的控制作用。

4.缺乏科學的預算考評，預算管理中“重分配輕管理、重支出輕收入”的思想尚未得到根本性改變

甲單位尚未建立預算執行分析制度，沒有通過定期召開預算分析會分析和通報預算執行情況并監督預算的執行；雖然年終設置了預算考核指標，但只是簡單地對超出預算一定比例的部門進行扣分，考核力度很弱，不足以起到控制作用。而對所屬分局預算編報和執行，甲單位基本無考核。

由于考核意識不強，缺乏系統的考核激勵機制，基層單位的預算管理重心大多圍繞在如何向上級爭取足夠多的預算支出指標，而對于預算執行缺乏必要的管理，預算執行隨意性較大；由于目前民航事業單位實行收支兩條線的管理模式，這樣的管理模式一方面有助于加強民航事業單位的資金管控，另一方面容易導致一部分民航事業單位不重視收入的預算和組織工作，只是由財務部門簡單地根據上年收入增加一定百分比編制收入預算，收入預算的編制與業務發展和實際執行脫節，基本上也沒有設置專門的收入管理部門和建立相應的激勵和考核機制，缺乏組織收入的積極性。

三、關于改進民航事業單位全面預算管理的思考

1.建立健全預算管理制度，完善預算管理組織體系，推行全面預算管理

首先，要使全員樹立起預算至上的理念，在進行任何一項業務活動前，首先考慮有沒有預算，有多少預算，進而發揮預算的約束控制機制。其次，應完善單位預算管理制度，使預算的各個環節都有明確的制度可依。再次，應設立合理的預算業務管理及工作機構，如預算管理委員會或預算領導小組，作為預算管理的決策機構，成員由局長、分管局領導、財務部負責人、戰略發展部負責人、計劃基建部負責人組成；設立預算辦公室，作為預算業務的日常工作機構，成員由預算管理、政府采購、計劃與基建、戰略與資產管理、法律、人事等部門、各業務中心等工作人員組成，為提高預算管理水平提供強有力的組織保障。

全面預算管理需各部門相互配合。同時，全面預算要發揮其應有職能，依賴靈活有效的信息反饋機制。在全面預算管理中，預算項目的編制、審核、執行都需各個部門相互配合，相互協調，各部門間的信息溝通，相互協作是影響全面預算管理效果的重要因素。各歸口單位應對其歸口管理預算項目的執行情況進行及時跟蹤監控，財務部門又要及時反饋歸口部門的預算執行情況，各部門配合不斷調整執行偏差，確保預算目標的實現。

2.理順預算歸口管理，對預算的編制和執行實施有效控制

繼續推行預算的歸口管理，將每一項支出都細化歸口到相應的業務部門管理。如將人員經費和培訓費歸口到人勞部門，將三公經費和辦公費用歸口到辦公室，將業務支出歸口到專業部室管理等。在編制預算時，各部門將歸口管理的收入和支出報各歸口管理部門統一匯總審核填報，在報銷歸口管理的各項支出時，各歸口管理部門負責簽字審核登記，實行填報預算與使用預算一體，誰花錢誰填報，誰填報誰使用，誰使用誰控制。年終按各歸口費用的預算執行情況對責任部門進行考核，歸口部門的審核把關，提高了預算編制的科學性和合理性，也進一步促進了預算執行的有效性。

3.完善預算考評機制，與單位績效管理實行掛鉤

完善預算的考評機制，改變目前單一的只對超支懲罰的預算考評辦法。針對不同的預算項目實施不同的考核措施。譬如，針對財政撥款基建項目，應促進其加快項目進度，加大預算執行進度；對于三公經費和行政辦公費用，應嚴格控制其預算超支；對于業務費用，應考核其是否做到當年預算項目應支盡支。將預算考評與單位的績效管理掛鉤，設置合理的懲罰或激勵分值并最終體現在年終績效分配中，使預算管理落到實處；同時，上級單位可以試點基層事業單位收入超過預算收入指標的部分適當留成并相應調增該單位下年的支出預算指標，從而提高事業單位組織收入的積極性。

4.拓展支出測算周期，實行逐年滾動管理

改變目前在預算編報時缺乏長遠性、科學性和連續性的問題，以部門工作計劃為基礎，科學、合理地編制部門支出三年滾動規劃，優先安排符合事業發展規劃、部門工作計劃目標的預算項目，并根據各方面發展變化情況，及時修正和調整相關指標。

5.加強信息化建設，為實行全面預算管理提供信息支持

針對目前大部分民航事業單位存在的預算編制和預算執行過程信息管理脫節，預算執行情況跟蹤不及時，很難從多角度進行預算分析考核，也很難實現預算執行的及時預警等情況，建立適合民航事業單位的預算管理信息系統并與會計核算系統、資金網報系統相互對接，從細化單位整體發展戰略和年度收支目標出發，以預算體系來監控戰略目標的實施，通過業務與財務的協同管理，將財務會計流程和經濟業務流程有機融合，為實現真正的全面預算管理提供強有力的支撐手段。

在信息化建設中特別注意要做好最末級會計科目與預算項目的對接。要全面梳理支出明細核算科目與預算分配項目，實現二者的一一對應；同時，對財務部各崗位加強預算分配項目與財務核算科目銜接的培訓，提高預算考核的準確率。

（作者單位：民航華北空管局）