江蘇省農村土地股份合作社的發展實踐及推進路徑

張夏力+王巖

摘要：農村土地股份合作社是一種必要的農民合作組織，有效促進了農地承包經營權流轉，并為現代農業的快速發展奠定了有利條件，對“三農”問題的解決提供了有益的實踐探索。農村土地股份合作社由股份合作制興起，是一種基于制度變遷理論而形成的重要土地產權制度創新。在對支撐農村土地股份合作社的交易成本、制度變遷以及產權等重要理論剖析的基礎上，以江蘇省農村土地股份合作社發展實踐為例，重點分析農村土地股份合作社的發展模式、股權設置與收益分配方式。農村土地股份合作社的發展壯大能夠產生多重制度紅利，但受制于多種因素制約，當前江蘇省農村土地股份合作社的發展同樣面臨著諸如法律地位不明晰、治理結構不健全、產權關系不明確、支撐和鼓勵發育壯大的財稅政策體系不完善、農地流轉服務體系以及地價評估機制不系統等一系列困境。基于此，在江蘇省農村土地股份合作社路徑推進方面提出對策建議。

關鍵詞：農地股份合作社；農地流轉；江蘇省；路徑

中圖分類號： F321.1

文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2016）04-0539-04

發軔于20世紀80年代末的我國農村土地股份合作制，以廣東“南海模式”為突出標志，隨后逐漸推廣到整個珠江三角洲地區，并迅速輻射到江浙等沿江沿海經濟發達省份[1]。發源于珠江三角洲地區的農村土地股份合作社是農村土地流轉制度的創新形式[2]。從制度經濟學講，農村土地股份合作制是一種依托于誘致性制度變遷的農地產權制度革新，在推動農地適度規模經營、促進城鄉統籌、破解城鄉二元結構等諸多方面發揮著不可或缺的作用[3-4]。作為農業經營體制的革新與發展，當今及今后一段時期，我國經濟從高速增長轉為中高速增長，經濟結構不斷優化升級，經濟增長動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，在中國經濟呈現出新常態的背景下，穩步推動并健全農地股份合作制，具有重要的現實意義。

作為經濟發達的沿海地區，江蘇省歷來重視發展新型農民合作組織，通過新型農民合作組織革新，深入探究農戶土地產權的實現方式，在全省穩步推廣農地股份合作社、社區股份合作社、專業合作社等“三大合作”模式。到2008年年底，全省共有680家規范的農地股份合作社；截至2010年底，這一數字達到1 800家。基于此，多數學者同政府相應部門形成共識[5]，農地股份合作社基于家庭承包經營，發展農戶聯營與協作，對于改變統一單戶經營、形成適度規模經營、提升廣大農民組織化程度有著深遠意義和現實價值[6]。

本研究通過對支撐農地股份合作社的交易成本、制度變遷以及產權等重要理論剖析的基礎上，基于江蘇省農地股份合作社發展實踐，著重分析農地股份合作社的發展模式、股權設置與收益分配方式，在歸納總結當前農地股份合作社現實困境的基礎上，提出推進路徑的對策建議。

1 農村土地股份合作社賴以存在的理論依據

以科斯、諾斯、威廉姆森以及奧斯特羅姆為代表的經濟學家采用新制度經濟學分析方法分析制度的可行性[7]，而交易成本、制度變遷以及產權等理論作為新制度經濟學的代表理論，為農地股份合作社的產生奠定了重要的理論基礎[8-9]。

1.1 交易成本理論：農地股份合作社能夠節約交易費用

制度經濟學認為，市場與企業分屬不同的交易形式，企業誕生是因其可以節約交易成本。這是由于，企業能夠將諸多生產要素同產品的不同擁有者分成較少的單元進行內部交易，以便縮減從事交易的個人或者組織的數量，并進一步有效消除交易進程中發生的一系列摩擦，最終達到減少交易費用之目的。除此之外，由于在企業范圍內，市場交易逐漸得以取消，而是由企業代替了市場進行內部交易，從而實現了“外部問題內部化”。企業從誕生之日起，從相當大的程度上縮減了因機會主義、有限理性以及不確定性引發的交易成本。

農村土地股份合作社以農戶土地入股為基本內容，把農民從集體承包經營的農地，結合相關生產要素（如勞動力、技術以及資本等）構建的，以方便農地集中和統一經營管理。該組織模式可以有效減少小農戶在搜尋交易信息、流轉對象、簽訂合約、監督交易執行等諸多方面的費用，與此同時還有效避免了交易進程中的市場風險和道德風險，有效提升了農戶的談判簽約能力，并能夠增加土地經營收入。鑒于此，在農地流轉行為發生較多的地方，農村土地股份合作社如雨后春筍般發展壯大。

1.2 制度變遷理論：農村土地股份合作制因制度變遷引致期望收益高于期望成本

新制度經濟學理論認為，制度變遷屬于一種新的更加有效的制度對舊制度的替代，也就是破除已有的制度均衡局面，構建新制度均衡的進程。制度變遷得以出現，是由于“外部利益”的涌現，其主要機制在于初級或次級行動集團察覺出制度變遷期望的收益高于期望的成本。遵照制度變遷的動力源泉以及發生方向，通常將制度變遷劃分為強致性制度變遷以及誘制性制度變遷[10]，換言之也可用自上而下的制度變遷以及自下而上的制度變遷表述。

自上而下與自下而上相融合是較為理想的制度變遷實現方式。農村土地股份合作制度屬于在農民集體土地所有制同家庭承包經營制的根基之上興起的新穎農地產權制度。由于集體土地所有權主體的虛置，加之權能的不完善以及市場化程度不高，導致廣大農民難以實現完全分享土地權益的訴求。以單一農戶為單位的家庭經營形式并不能滿足適度規模經營與農業現代化發展的迫切需求。然而，農村土地股份合作制這一制度所帶來的農地適度規模經營以及農地流轉收益對廣大農戶而言更能彰顯吸引力。基于此，農村土地股份合作制度在農村集體以及廣大農民的推進下被激發出來，由于其期望收益高于期望成本，所以農地股份合作社的出現充分體現了制度變遷理論的發展脈絡。

1.3 產權理論：農村土地股份合作制的立足點和著眼點在于農村土地產權結構的優化

清晰和明確的產權利于破解外部經濟之難題，同時可以優化資源配置的效率，這是產權理論的基本觀點。只有具有了排他性、可操作性以及可轉讓性的完全產權才可以實現經濟運行的高效率。通常的，產權是由占有、使用、支配、所有、收益以及處置等權能所組成。產權的功能由約束、激勵以及資源配置等功能構成。

開展農村土地股份合作，根本的立足點是完善更加高效、更加匹配農村土地流轉市場發展的農地產權構成，以切實破解農村土地承包經營責任制下的農地產權難題（例如，農地所有權、承包權與經營權等“三權”分離所導致的權利主體虛置、集體土地所有權權能模糊、土地市場化程度不高等）。而集體土地所有權權能模糊又集中表現為農戶使用權模糊、處置權模糊以及收益權模糊等方面。產權難題同時導致農村土地流轉不暢、農戶土地權益受損、農村集體和涉農公司一同損害農戶利益等諸多問題的發生，從而延緩并妨礙了城鄉統籌這一進程，最終阻礙了鄉村的安定與農民收入的增長。因此，農村土地股份合作制通過土地、技術、勞動力、資本等生產要素入股，因地制宜建立多樣化的農村土地股份合作組織，很大程度上破解了“三權”分離難題和基于此帶來的諸多問題，并化解了小農戶和大市場銜接的問題，利于土地利用效率的提高。

2 江蘇省農村土地股份合作社發展實踐與述評

近年來，全國多個地區在圍繞現代農業發展，完善農業經營制度和創新農業經營方式方面不斷探索。其中，江蘇省各地在農村基本制度方面不斷創新，在嘗試農村土地股份合作社建設和股權設置與量化中積極推進，規模不斷擴大。截至2013年年底，股份合作社已經成為江蘇省家庭承包耕地流轉的第三種重要形式（21.79%），其中蘇南和蘇中新型股份合作社流轉（分別為40.77%和39.02%）已經占據主導地位[數據來源于《江蘇農村農業生產經營發展報告（2014年）》]。

2.1 江蘇省農村土地股份合作社的發展模式

2.1.1 租賃經營模式 這種采取租賃經營的合作社并不屬于嚴格意義上的農村土地股份合作社，當前江蘇農村土地合作社中有相當一部分屬于此類型。在租賃經營模式中，農村土地股份合作社充當了農地流轉的中介，農戶攜地入股，合作社將農戶的承包地集中起來，與承租方協調，簽訂規范的土地租賃合同，把農地集中轉租給農業龍頭企業或者農業種植大戶等經營主體，通過租賃經營農地實現農業適度規模運營。常熟市支塘鎮窯鎮村于2006年建立支塘鎮窯鎮土地股份合作社，截至2011年中期，入股農戶達456戶，共有入股土地面積134.8 hm2，其中38.9 hm2葡萄園承包給8戶種植大戶，91.6 hm2水稻產業化項目區承包給11戶大戶經營。

2.1.2 自主經營模式 此種模式不需要流轉農戶土地，實行“生產在家，服務在社”的經營方式。農戶在家實行獨立生產經營，農村土地股份合作社為農戶提供生產服務，通過地域聯合，依托產業優勢，將農戶生產的農產品和所需要的農業服務集聚起來，實現農業規模化生產。目前江蘇省采取自主經營模式的農村土地合作社較少，散見于昆山、張家港等少數地區，此種經營模式仍在探索過程中。

2.1.3 租賃經營+自主經營模式 在該模式中，農村土地地股份合作社按照市場原則，對入股土地實行公開招標，將大部分土地承包給種植大戶或龍頭企業經營，只留出少部分土地實行自主經營，這種經營模式屬于以上2種模式的過渡。太倉市璜涇鎮雅鹿村農村土地股份合作社共入股土地約 253.3 hm2，除了將部分農地流轉出去，對外發包給種植大戶或龍頭企業經營外，還利用余下的66.7 hm2農地成立了雅豐合作農場，與農戶簽訂農業服務合同，統一耕種和管理，自主經營，實現農地規模化和集約化生產。

2.2 股權設置與收益分配

2.2.1 股權設置 在當前，農村土地股份合作社其股權設置大致可以分為2種方式：其一是單一的僅將土地入股。入股的農村土地通過股份合作社集中統籌整合后對外發包、租賃以及經營管理，所獲收益遵照入股土地份額分配。太倉市璜涇鎮蕩茜村以667 m2土地作為1股，于2008年成立太倉市蕩茜土地股份合作社，當年共有179戶農戶自愿加入，入股土地達73.7 hm2，合作社在收益分配上實行按股分紅。其二是農民以土地入股為主要方式，輔之以資本、技術等生產要素參股的農村土地股份合作社，股份合作社的經營收益按照約定的股份實行分配。在常熟市碧溪新區李袁農地股份合作社，108戶農戶以10.37 hm2土地入股，村集體以資金折股91股，土地承包經營者以技術折股70股，構成了土地股與資金股、技術股相結合的股權結構。

2.2.2 收益分配 農村土地股份合作社為了吸納農戶入股，通常采取保底分紅和二次分紅相結合的收益分配模式，既能充分保障入股農戶的收益，減少農戶入股的風險，又能實現合作雙贏，促進農民增收。昆山市規定，農村土地股份專業合作社的收益分配中，保底分紅每年每667 m2不得低于500元，保底分紅后的利潤在扣除10%的公積金、10%的風險基金和10%的管理費后，按照股權實行二次分配，此外參加合作社的農戶還能獲得工資性收入。揚州市江都區真武鎮真武村農村土地股份合作社19.2 hm2入股土地，2014年實現收入 68.7萬元，農戶保底分配17.88萬元，股金二次分紅4.93萬元，每667 m2入股土地平均收益近800元。

2.2.3 內部管理 在當前農村土地股份合作社的組織結構中，理事會、監事會和股東代表大會共同維持合作社的運營和管理。揚州市江都區真武鎮真武村農村土地股份合作社制定了《江都區真武鎮真武糧食種植農地股份專業合作社章程》，通過民主選舉產生理事會、監事會和理財小組，明確“三會”的工作職能、利益分配機制等核心內容，做到民主決策，合作社的重大事項要向理事會、監事會和合作社全體成員報告，體現“民辦、民管、民受益”的辦社原則。但在實際調查中發現，少數地區農地股份合作社中“政社合一”“兩個班子，一套人馬”的現象仍然存在，這樣本身擔任監督職能的監事會由村干部兼任，“三會”制度形同虛設，難以發揮有效的監督職能，存在誘發腐敗的可能。

2.3 述評

首先，從江蘇省農村土地股份合作社的發展實踐分析，各種發展模式雖有差異，然而做法上卻有很多相似之處，譬如因地制宜設置股權、農地折抵股份、農地產權劃定以及成立治理和監督機構等。農地股份合作社的發展并非沒有條件約束，而需要通過必要的條件進行管控，這些必要的條件大致可以概括為：農地的社會保障與就業功能弱化；非農的二、三產業較為繁榮，農村青壯年勞動力轉移順暢；城鄉一體化進程穩步推進，廣大農民愿意去城鎮安置和居住，有農地轉出的訴求；農村集體組織具備較為雄厚的經濟實力與較強的協調組織能力，還要涌現出一批樂意為社員服務、具有較強執行能力、精通管理、善于經營的“企業家”式的管理人才。

其次，農村土地股份合作社在助推農民增收、農業發展、農村繁榮等諸多方面起到了很大的作用。突出表現在：一是吸納了技術、勞動力、資本等生產要素的持續投入，顯著提升了農業經營效率和效益。二是為拉動農村土地流轉，促進農業經營規模化和機械化水平的提高奠定了強有力的平臺。三是壯大集體經濟組織的實力，推動了農村公共事業的發展繁榮。在成立農村土地股份合作社時，不少鄉村通過把原隸屬于集體所有的機動地、四荒地以及經過整理復墾以后新增的農地一同入股，這類股份產生的分紅，一定程度上提高了集體組織的收入，這筆收入通過用于農田、水利以及交通道路等公共服務設施的建設，能夠有效改善村容和村貌。四是拓寬農民創收途徑，農民的收入水平得以提高。以地入股加入合作社后，廣大農民能夠在分享土地產生的分紅的同時，參加非農就業，從而獲取非農收入。

再次，農村土地股份合作制產生的制度紅利，帶來了多重收益。但在具體的實踐中也面臨著一些困境因素。具體體現為：一是農村土地股份合作社的法律地位不明晰，致使合作社的發展壯大遇到很大程度的牽制。二是農村土地股份合作社的治理結構不健全，導致股東的權利得不到有效保障，利益分配和風險防范機制有待完善。三是合作社產權關系有待進一步明確，農村土地股權流動機制有待規范和細化。四是支撐和鼓勵農村土地股份合作社發育和壯大的財稅政策體系不完善。五是農村土地流轉服務體系以及地價評估機制有待進一步健全。

3 江蘇省農村土地股份合作社的發展路徑

3.1 明確農村土地股份合作組織的法律地位

目前經過股份合作改革后，農村集體經濟組織的法律地位不明晰，我國當前缺乏明確農村土地股份合作組織法律主體地位的立法，國家雖然出臺了《專業合作社法》，但是對農村土地股份合作社并不適用，在實踐操作過程中，農村土地股份合作組織從事的是經營活動，體現企業經營特征，在注冊登記、稅費征繳以及土地作價評估等方面都缺乏相應的法律依據，這為相關政府部門管理帶來了難題。針對這一難題，2009年11月江蘇省第十一屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了《江蘇省農民專業合作社條例》，除承認專業合作社的法人地位外，創造性地賦予農村土地股份合作社以及農村社區股份合作社以合作社法人的地位，開創全國之先河。但是，從專業合作社與農村土地股份合作社的性質分析，兩者雖有共同之處，也存在較大的不同，所以亟需出臺更細致的《農村土地股份合作社管理條例》以及《農村土地股份合作社登記管理辦法》，從而給予農村土地合作組織以法人的地位，在農村土地股份合作組織的類型、股東組成、股權分配、股份量化、組織架構以及股權管控等諸多方面作出詳細規定，以便更好地規范并不斷完善農村土地股份合作社健康可持續發展。

3.2 明晰產權關系，規范治理結構，放活土地經營權

產權關系不清會造成權利的侵犯，增加合作社的交易成本，產權關系明晰是構建合理產權結構體系的前提。在明確農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，實現農村土地所有權、農戶承包權和土地經營權的“三權分離”。各級政府和主管部門應該避免對農村土地股份合作社的過度干預，以服務和指導農村土地股份合作社的發展為原則，加強對其內部組織結構的規范與監督。第一，規范農地股份合作社的組織形式，嚴格落實“三會制度”，保持信息的公開、透明，實施有效的約束和監督機制，避免合作社的權力集中在少數人手中，增強民主決策的力度；第二，放開放活承包土地使用權，穩步擴大農民土地收益權，可以通過土地經營對外租賃、合作社與經營大戶合作經營、農業產業園區帶動開發經營等多種合作模式，在“不改變土地所有權性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益”的前提下發展農村土地股份合作社。

3.3 完善合作社收益分配制度

從制度上講，合理的收益分配制度不僅能夠體現公平原則，同時又能促進農村土地合作社經營效率的提高，而農村土地股份合作社在吸納農戶入股時堅持自愿原則，合作社的經營風險也應該由入股農戶共同承擔，實現“利益與風險的一致性”。目前江蘇省大多數農村土地股份合作社在經營過程中也遵循“利益共享、風險共擔”的現代股份合作制要求，但是在分紅制度上大多采取保底分紅，也就是參股農戶既要規避風險，又要分享合作社經營獲得的收益。這一收益分配制度在現階段有其合理性和必要性，對于保障農民的土地利益至關重要，但是這種做法也增加了集體經濟和基層政府的財政負擔，違背了“利益共享，風險共擔”的基本原則，因此，完善合作社收益分配制度，是合作社發展的重要環節，也是真正體現制度創新，實現公平與效率兼顧的客觀需要。

3.4 建立農村土地流轉服務體系，健全地價評估機制

土地流轉和適度規模經營是發展現代農業的基礎。農村土地股份合作制是現代農業經營體系的重要組成部分，建立健全農地流轉服務體系是農地股份合作制的基本保障。可從以下幾個方面展開：第一，建立信息共享平臺。農民在土地流轉過程中往往由于信息渠道的閉塞導致土地流轉選擇范圍小、成本高，結果不滿意[11]。政府部門要著力加強信息共享平臺的建設，滿足農民的需要，完善土地流轉信息的收集、處理和傳遞，彌補農民在市場信息分析處理能力方面的不足，為農地流轉提供資金、技術等方面的支持，更好地保護農民的利益。第二，完善地價評估機制。土地流轉價格評估是保障土地收益在國家、村集體、流出方、流入方以及管理者之間公平合理分配的關鍵，因此必須完善地價評估。一是建立完善農地流轉資產評估機構，引進和培養土地價格評估的專業人才；二是建立健全農地流轉信息庫，根據農地等級、地理位置、肥力等因素制定基準價格，收集并公開農地評估價格和交易信息；三是制定符合各地實際的農地流轉價格評估方法，建立最低保護價制度，保障農戶正當利益。

3.5 農村土地股份合作制的政策扶持要有序推進

政府要加大農村土地股份合作制的政策扶持力度，內容涵蓋財稅政策、金融支持、土地政策、基礎設施投入等多個方面。總體來講，推進農村土地股份合作制的政策扶持，可以從以下幾個方面入手：財稅政策方面，地方政府可設立農村土地股份合作組織發展專項資金，并劃撥一定的財政資金給予補貼和獎勵；金融支持方面，拓寬融資渠道，構建多元化的投融資體制，信貸政策適當向合作制企業傾斜，增加對農村土地股份合作組織流轉的信貸資金額度，對制度健全、信譽好和經營效益高的土地股份合作組織給予利率優惠和資金支持；土地政策方面，對使用農村土地股份合作社入股土地的各類經營主體同樣享受支持農村合作經濟組織發展的政策，享受“三資”農業企業的優惠政策；基礎設施投入方面，對已組建農村土地股份合作社的地方加大水利、交通等農業基礎設施的投入，不斷優化和改善基礎設施條件。

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