土地利用總體規劃調整完善工作探討
——以廣東省云浮市為例

黎 誠， 李建華， 陳顯光

(1.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州 510640；2.廣東省土地開發儲備局，廣東廣州 510030；3.云浮市國土資源和城鄉規劃管理局，廣東云浮 527300)

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土地利用總體規劃調整完善工作探討
——以廣東省云浮市為例

黎 誠1， 李建華2， 陳顯光3*

(1.廣東友元國土信息工程有限公司，廣東廣州 510640；2.廣東省土地開發儲備局，廣東廣州 510030；3.云浮市國土資源和城鄉規劃管理局，廣東云浮 527300)

摘要為了堅持最嚴格的耕地特別是基本農田保護制度，強化土地用途管制，促進節約集約用地，在云浮市土地利用總體規劃(2006-2020年)調整完善工作實踐的基礎上，介紹了土地利用總體規劃調整完善工作的流程，根據調查規劃的實施情況，明確了規劃目標和保障措施的落實情況，進一步落實可調整的建設用地規模和分布，并將經濟社會發展用地需求落實到調研底圖上，提供用地布局調整方案，為科學、合理開展云浮市土地利用總體規劃調整完善工作提供決策依據。

關鍵詞土地利用總體規劃；調整完善；廣東省云浮市

新一輪土地利用總體規劃實施以來，云浮市有效落實了保護資源和保障發展目標，有力保障了基礎設施、重點項目和民生工程建設用地，進一步優化國土開發格局，促進土地集約利用，切實保護土地資源和生態環境，對促進區域協調、可持續發展發揮了重要作用。面對改革開放以來高速工業化和城鎮化發展帶來的經濟發展粗放、地區發展不平衡、城鄉差距擴大、城市新二元結構等結構性問題，隨著廣東省委、省政府關于實施粵東西北振興發展和加快高速公路、鐵路等重要基礎設施建設以及城市擴容提質等重大戰略部署，急需開展云浮市土地利用總體規劃調整完善工作。以往的規劃調整主要依據“用地跟著項目走”的編制思想，部門間缺少協調機制，單目標規劃模式不合理，編制不科學[1]，鑒于此，筆者以廣東省云浮市為例，通過梳理規劃調整完善的工作思路與流程，確定規劃修改的重大背景，提出調整完善工作重點及措施，把土地可持續利用和土地利用規劃結合起來，將傳統的單目標規劃轉向經濟、社會及資源環境協調發展的多目標規劃模式，為合理編制土地利用總體規劃調整完善工作提供參考。

1研究區概況

云浮市(111°03′～112°31′E、22°22′～23°19′N)位于廣東省中西部、西江中游以南，東與肇慶市、江門市、佛山市交界，南與陽江市、茂名市相鄰，西與廣西梧州接壤，北臨西江，與肇慶市的封開縣、德慶縣隔江相望。市區距肇慶60 km，距廣州140 km，水路距香港177 nmile，上溯廣西梧州60 nmile。全市土地總面積7 785.10 km2。

2調整完善工作思路與流程

2.1永久基本農田劃定工作此次永久基本農田劃定工作以上級下達永久基本農田劃定初步任務為基礎。在分析永久基本農田調查舉證圖斑數量、質量、分布等情況后，按照國家和廣東省永久基本農田劃定工作要求，分類舉證并整理上報。經上級復核下達永久基本農田劃定任務后，按照基本農田調整劃定的有關要求上圖入庫、落地到戶，更新基本農田劃定成果，并按程序驗收備案，具體見圖1。

2.2規劃用地布局調整工作以土地利用現狀、土地利用規劃、規劃修改、用地報批與用地預審、衛星影像為基礎，初步分析可調整的建設用地規模和分布，編制用地布局調整調研底圖，實地查清每個地塊使用地情況，并將經濟社會發展用地需求落實到調研底圖上，對比可調整建設用地規模和用地需求，提供用地布局調整方案[2]。對照國家和省關于規劃調整完善的相關技術指標，分析用地布局調整方案可行性并進行優化，經本級政府同意后報上級規劃審核部門，具體見圖2。

3規劃實施情況

3.1建設用地報批情況2010～2013年云浮市用地報批已批準148宗，面積為2 612 hm2。從批準宗地數來看，2013年批準的建設用地宗地數量最多，宗數為70宗，占2010～2013年全市建設用地報批宗數的47.30%；從批準的面積總量來看，2012年批準的建設用地面積最大，面積為1 041 hm2，占2010～2013年全市建設用地報批面積的39.88%。

3.2規劃修改、有條件建設區使用及多劃基本農田占用情況2010～2013年云浮市已批準的土地利用總體規劃調整方案共21宗，涉及面積為460 hm2。其中已批準的規劃修改方案共9宗，全部為鎮級規劃修改，面積為277 hm2，占全市已批準的土地利用總體規劃調整面積的60.23%；批準有條件建設區使用方案共5宗，面積為115 hm2，占全市已批準的土地利用總體規劃調整面積的25.09%；批準多劃基本農田占用方案共7宗，面積為68 hm2，占全市已批準的土地利用總體規劃調整面積的14.68%。

圖1　永久基本農田劃定技術路線Fig.1　Technical route of permanent basic farmland

圖2　規劃用地布局調整技術路線 Fig.2　Technical route of planning land layout adjustment

2010～2013年云浮市正在實施市級規劃修改1宗，面積為119 hm2;縣級規劃修改1宗，面積為38 hm2;有條件建設區使用2宗，面積為82 hm2。3.3建設用地復墾情況2010～2013年云浮市規劃建設用地復墾項目20宗，復墾總面積為1 338 hm2。其中正在復墾的13宗，面積為1 022 hm2，占2010～2013年建設用地復墾面積的76.41%；已經復墾7宗，面積為316 hm2，占2010～2013年建設用地復墾面積的23.59%。

4規劃修改重大背景變化分析

4.1中央對城鎮化發展戰略提出了新的要求城鎮化是中國縮小城鄉差別的社會實踐過程，中央對于城鎮化的發展要求由來已久，但隨著經濟社會的發展，中央對城鎮化發展戰略提出了新的要求。2012年中共十八大報告提出，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，要求“必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點，著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題”，推進經濟結構戰略性調整。2013年7月，黨和國家領導人在中南海召開黨外人士座談會時，明確提出城鎮化的設計要重在“提高中小城市對人口的吸引能力”。2013年12月，中央城鎮化工作會議指出，推進農業轉移人口市民化，提高城鎮建設用地利用效率，建立多元可持續的資金保障機制，優化城鎮化布局和形態，提高城鎮建設水平，加強對城鎮化的管理。

中央堅定確立實施面向中小城鎮來吸納農村人口的發展城鎮化的新路徑，是我國在國家發展戰略層面對路徑的新明確。鑒于此，新形勢下的土地利用總體規劃，也應當按照十八大報告的要求，優化國土空間開發格局，著眼全面小康和現代化長遠目標，構建科學合理的城市化格局，科學規劃城市群規模和布局。

4.2省擴容提質政策的提出，明確了發展思路2012年5月，廣東省第十一次黨員代表大會提出“支持粵東西北地級市城區擴容提質、聚集發展、率先崛起”。2012年10月，廣東省住房和城鄉建設廳牽頭制定《廣東省促進粵東西北地區地級市城區擴容提質五年行動計劃》(以下簡稱《行動計劃》)，擴容提質政策的主要目標是依托粵東西北地級市現狀建成區及其合理的擴展地域、新區的起步區、已經或適當時機可撤縣設區的縣城及其合理的擴展地域打造中心城區，持續提高人口和產業集聚度，建成一批新區、低碳生態示范城區和重大項目。擴容提質政策的提出有其深層次的區域發展背景，旨在推動粵東西北地區充分發揮潛力，促進經濟進一步發展。

4.3云浮市重新明確城市重點發展區域，構建粵東西北重大平臺建設為落實擴容提質戰略政策要求，云浮市重新明確城市重點發展區域，大力推進“一江四組團”(云浮中心城區)城鎮空間發展格局的建設，形成“一主三副”(西江新城市級商務中心、云城綜合商業中心、六都商業服務中心、腰古商貿物流中心)和“兩城兩園”(規劃云城組團與六都組團、西江新城組團與思勞—腰古組團整合發展)的發展格局[3]。依據《推動粵東西北地區地級市中心城區擴容提質的實施方案(稿)》，云浮市中心城區被納入粵東西北重大建設平臺，粵東西北重大平臺建設是廣東省著眼長遠作出的謀劃和部署，是廣東省立足新起點、把握新趨勢、建立新機制、爭創新優勢的重要支撐，也是粵東西北地級市城區擴容提質從戰略走向現實的有力證明。

5調整完善工作重點難點及對應措施

5.1規劃協調重點難點及對應措施此次規劃調整完善，不僅涉及到各行各業各部門用地安排的重新調整，還將涉及到區域內部各縣(市、區)、各鎮之間用地規模和布局的調整，如何高效地協調各行各業、各部門、各鄉鎮的利益，保障中心城區擴容提質、產業園區擴能增效、重大工程、重點項目用地需求，直接決定規劃調整完善工作能否推進和規劃調整完善工作成效的關鍵。

為此，建議由政府牽頭，成立由本級人民政府主管領導為組長，發展、規劃、經信、建設、國土、林業、農業、交通、水利、旅游等相關部門主要領導組成規劃調整完善領導小組，以便調動各方面的力量，統一協調確定規劃指標調整的方案、各行各業各部門建設項目用地安排以及落實基本農田和建設用地的范圍，有效保障重點區域和重點項目用地，統籌區域協調發展[4]。

5.2城鄉建設用地調整重點難點及對應措施城鄉建設用地規模是規劃的約束性指標，開展土地利用總體規劃調整完善工作的最主要目的之一就是合理地調整城鄉建設用地規模，保障中心城區擴容提質、產業園區擴能增效和其他重大建設項目的用地需求，促進經濟社會持續協調發展。但在確保城鄉建設用地規模不變前提下，對于保障哪些發展區域、產業、項目及保障多少用地規模，關鍵的問題是該區域內有多少可調出的新增城鄉建設用地。因此，規劃城鄉建設用地調整的工作重點就是摸清新增城鄉建設用地規模調整潛力，它是規劃調整方案調整的基礎，是安排各產業園區和重點項目的前提。

為此，建議縣(市、區)狠抓規劃調整外業調查工作，開展外業調查動員會議，實事求是查清縣(市、區)區域內每一個新增城鄉建設用地圖斑使用情況，通過對現行規劃未報批新增城鄉建設用地規模的使用情況按逐個地塊進行摸底調查，統計可調整的建設用地潛力，為重點項目安排及用地規模的分配提供決策依據。

5.3耕地與基本農田保護重點難點及對應措施按照土地利用總體規劃調整完善技術指南的要求，耕地和基本農田布局調整的要求將極大限制建設用地的布局安排，直接影響重點區域和項目的用地需求，制約規劃的實施。

為此，重點區域和重點項目用地要求盡可能避開水田和水澆地等優質耕地。按照“占水田補水田”的要求，對規劃調整占用水田、水澆地等優質耕地的數量、質量、分布要進行評估和分析，提出相應的措施提高規劃的可行性，確保規劃實施占用的水田、水澆地等優質耕地時能用得了、補得上，保證優質耕地不減少[5]。

5.4調整完善數據采用重點難點及對應措施此次規劃調整完善涉及的歷年用地報批、用地預審、土地利用變更、規劃修改、有條件建設區使用、多劃基本農田占用核減、城鄉增減掛鉤等相關數據，歷時較長，如何確保收集各類用地規模和范圍準確并與省、市數據保持一致，避免如因已批復地塊沒有納入規劃建設用地等問題，將直接影響到規劃調整完善方案審批。

為確保規劃基礎數據準確，避免返工，有效保障規劃調整完善方案能獲得審批，規劃的基礎數據(包括歷年用地報批、用地預審、規劃修改、有條件建設區使用、多劃基本農田占用核減、城鄉增減掛鉤和最新的規劃數據庫)應由省主管規劃數據部門提供最新的基礎數據，在此基礎上，明確規劃調整完善的時點，統一數據統計口徑，補充正在組織上報或上報未批的數據資料，確保基礎數據準確無遺漏[6]。

6結語

土地利用總體規劃調整完善工作是國土資源部在經濟社會發展新形勢下開展的一項重要工作，其工作涉及部門較多、政策性較強，部門之間相互協調及上級領導的重視程度是做好土地利用總體規劃調整完善工作的關鍵。土地利用總體規劃調整完善工作的協調性與政策性較強，調整完善工作的好壞關系到是否有助于落實耕地保護政策、優化土地利用空間布局、提高土地利用效率，而且在改善農村生產生活條件、統籌城鄉發展、滿足經濟社會發展對土地的需求等方面也發揮著重要作用。

參考文獻

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[4] 劉波.新形勢下土地利用總體規劃調整完善探析[J].安徽農學通報，2015,21(10):1-2.

[5] 張永強.全省永久基本農田劃定暨土地規劃調整完善工作全面啟動[J].資源導刊，2015(4):6-7.

[6] 沈遲.我國“多規合一”的難點及出路分析[J].環境保護，2015,43(3):17-19.

Adjustment and Improvement Work of Overall Land Use Plan—A Case of Yunfu City in Guangdong Province

LI Cheng1, LI Jian-hua2, CHEN Xian-guang3*

(1. Guangdong Youyuan Land Information Technology Co., Ltd., Guangzhou, Guangdong 510640; 2. Land Development Reserve Bureau of Guangdong Province, Guangzhou, Guangdong 510030; 3. Land Resources and Urban and Rural Planning Administration of Yunfu City, Yunfu, Guangdong 527300)

AbstractTo adhere to the strictest arable land, especially basic farmland, protection system, to strengthen the land use control, and to promote the economical and intensive land use, the process of adjustment and improvement work of land use overall planning was introduced based on the adjustment and improvement working practice of land use overall plan (2006-2020) in Yunfu City. According to the implementation situation of investigation plan, we made clear the implementation situation of planning target and supporting measure, and further implemented the adjustable constructive land scale and distribution. Land use demand for economic and social development was implemented into research base map. Land use layout scheme was adjusted in order to provide decision basis for the adjustment and improvement work of land use overall plan in Yunfu City.

Key wordsOverall plan of land use; Adjustment and improvement; Yunfu City of Guangdong Province

作者簡介黎誠(1980- )，男，壯族，廣西蒼梧人，碩士，工程師，從事土地資源管理研究。

收稿日期2016-02-14

中圖分類號F 301.23

文獻標識碼A

文章編號0517-6611(2016)08-247-04