加快推進國家重大科技基礎設施落滬及建設管理的建議

文　彭元

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加快推進國家重大科技基礎設施落滬及建設管理的建議

文彭元

重大科技基礎設施，是為探索未知世界、發現自然規律、實現技術變革提供極限研究手段的大型復雜科學研究系統，本文重點探討推進重大科技基礎設施落滬及建設管理的發展措施。

重大科技基礎設施，是為探索未知世界、發現自然規律、實現技術變革提供極限研究手段的大型復雜科學研究系統，是突破科學前沿、解決經濟社會發展和國家安全重大科技問題的物質技術基礎，由國家投資建設，并在長期運行中，為科技界和社會各相關領域的科學研究和高技術發展提供支撐條件。

重大科技基礎設施是一項“科學工程”，具有鮮明的工程屬性和科技屬性，還具有投資大（包括建設投資和運行經費）、周期長（包括建設周期和運行周期）、風險高（包括科技風險和工程風險）等特點，同時具有重大的科學意義和國家需求，是開放和共享利用的國家設施。

我國及上海重大科技基礎設施發展情況

我國重大科技基礎設施發展包括“兩彈一星”開始的萌芽期（上世紀五六十年代）、以北京正負電子對撞機為標志的成長期（上世紀七八十年代）、上世紀90年代以后的發展期。2013年2月，國務院出臺《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012-2030年）》，標志著設施的規模、技術水平和國際影響力都已邁上新臺階，在高能物理、核物理、生命科學等前沿領域達到國際先進水平，同時進一步明確了我國設施發展方向和建設重點。目前我國在建和運行的設施總量達到33項。

目前，上海已完成建設并投入運行的國家重大科技基礎設施主要為上海光源和神光高功率激光實驗裝置；國家蛋白質科學研究設施（上海設施）基本完成建設；軟X射線自由電子激光試驗裝置（SXFEL）進入建設階段；轉化醫學研究設施處于可行性研究階段；同時，同濟大學目前正在向國家申請承擔海底科學觀測網建設。在相關設施的預研、建造和運行過程中取得了一系列顯著的成效，為我國的多學科前沿研究提供先進的實驗平臺，在生命科學、材料科學、慣性約束聚變等前沿領域取得重要科研成果；促進了高性能加速器、超高真空技術、高精密機械加工、X射線光學、強激光、光學材料等高新技術產業發展；為相關學科人才培養和引進創造優良條件，促進多學科融合發展。

表1　我國重大科技基礎設施建設情況匯總表

國務院發布的《國家重大科技基礎設施建設中長期規劃（2012-2030年）》為上海市加強重大科技基礎設施建設提供了難得的機遇，上海市應在綜合考慮科學目標、技術基礎、科研需求和人才隊伍等因素的基礎上，加快推進國家重大科技基礎設施落滬的步伐，一是有助于促進在交叉學科、新興和邊緣學科以及重大新技術取得前沿突破；二是可立足上海、依托長三角，打造科研技術和民用技術雙向轉化的平臺，加快高新技術溢出效益；三是有助于在上海形成綜合性科學研究中心，發揮設施集群、科研機構和企業的集聚效應，為上海建設科技創新中心提供支撐，成為國家和區域科技創新能力提升的重要力量。

從國際發展趨勢來看，重大科技基礎設施的建設運營將在其周邊形成和帶動相關科學園區的集聚發展

推進國家重大科技基礎設施落滬的措施建議

充分發揮地方政府作用，促進國家戰略與地方需求相結合

分析蘭州重離子加速器冷卻儲存環、正負電子對撞機重大改造以及上海光源項目三個案例，前兩者在前期規劃建設中主要依靠國家和中科院相關資源力量，而上海光源則引入了地方政府積極參與，使得在建設和運營中取得了更好的效果。不同的建設模式對于大科學工程的建設、管理、技術效益發揮以及對地區產業經濟帶動作用也產生較大差異。

建議在服從國家戰略的前提下，結合各級政府力量滿足地方相關科技和產業發展需求。同時在科技設施的建設中充分發揮地方政府在土地和發展空間、建設管理、配套條件方面的作用，與相關科研機構進行合理分工，提升效率，促進相關科技設施的順利建設實施。

統籌規劃布局，促進相關區域形成綜合性科學研究中心

從國際發展趨勢來看，重大科技基礎設施的建設運營將在其周邊形成和帶動相關科學園區的集聚發展，如美國能源部下屬的阿貢國家實驗室、日本的理化研究所（RIKEN）和高能加速器研究機構（KEK）、英國的盧瑟福實驗室（RAL）、法國的格林諾博（Grenoble）、日本的播磨（Harima）科學園等。建議上海結合本地現有及未來重大科技基礎設施的建設運行，從研究領域、地域范圍、用戶分布、相關大型科學基地、效益發揮、輻射帶動、未來發展預留空間和人才集聚等多方面綜合考慮，對張江、嘉定、紫竹、臨港等區域進行統一協同布局規劃，加強科技設施與周邊科研基地、科技園區、創新示范區的統籌規劃，促進融合發展，逐漸形成依托大科學裝置（群）的綜合性科學中心，最大限度地發揮大科學裝置的效益，帶動區域科技、教育、社會、經濟多方面發展。

加強與重大科技基礎設施相匹配的人才支撐體系建設

大科學工程建設和運營對人才的需求量極大，尤其是具有豐富經驗的科研和工程管理人才。隨著近年來大科學工程項目建設數量的增多和速度的提升，相關人才培養體系和速度已落后于大科學工程建設發展需求，經常出現邊建設邊招聘邊培養人才的現象。考慮到人才培養是一個長期過程，建議上海應從科技設施規劃階段起通過聯合相關科研機構和高校，加強對相關學科人才培養體系的規劃建設，以保障科學設施的順利建設和運行。同時建議上海在相關設施的核心人才引進方面優先納入本市領軍人才評選范圍，對參與重大科技項目的海外高層次留學人才提供海關通關綠色通道。在此基礎上，還將通過多種渠道和方式，為引入的項目團隊成員提供科研啟動經費、落戶、住房、教育等一系列保障措施。

在現有國家重大科技基礎設施的運行中，國家財政資金對設施的運行保障主要集中于能源和維護等基本費用，人員費用遠低于國際同類設施。這對于優秀人才隊伍的吸引和保持，特別是對海外高端人才的引進造成了一定的影響，不利于設施科技效益的充分發揮。建議上海進一步研究通過相關市級專項資金，在軟投入方面向相關設施予以傾斜。

加強組織管理，在資金與建設用地等方面予以保障

在組織管理方面，上海市政府針對國家重大科技專項制定了《上海參與國家重大科技專項組織實施工作機制》，建立了高效的協同推進機制。建議在相關國家重大科技基礎設施的申請、建設、運行等環節參照該機制實施推進。

在建設資金方面，建議考慮參照《國家科技重大專項資金配套管理辦法》（滬府辦發〔2013〕38號）予以配套支持，同時對重大科技基礎設施所需的建設、科學研究的設備、材料等按國家相關規定免征進口關稅和增值稅，并協助提高通關效率。對未來引入的相關研發、產業化配套企業提供稅收優惠。

在建設用地方面，建議考慮參照大飛機、上海光源等重大項目建設情況，對國家重大科技基礎設施（特別是大型的整體性設施）在地方權限范圍內給予最大限度的支持。

加強重大科技基礎設施建設管理的措施建議

探索制定重大科技基礎設施的全生命周期管理體系

重大科學工程投入規模巨大，建設周期長達5-10年，同時使用周期一般也長達幾十年。從我國大科學工程建設運營管理現狀來看，建設和運營以及更新改造等環節的管理相對分離，缺少全生命周期的管理體系。為保障其建設運行水平和效益的發揮，應該從包括論證和預先研究、工程建設、運行和保障、更新改造升級、退役等階段的全生命周期對其進行管理。重視設施的科學生命力評估，對設施的發展作出科學決策。建議重點對以下方面內容進行研究：

建議加強項目的前期研究，包括對裝置科學目標的進一步凝練，對關鍵技術的預先研究等，為后續的決策和立項建設創造條件。

建議在項目立項時，對大科學工程的生命周期進行完整評估。建議在確定建設計劃時，合理考慮后續發展和升級改進計劃，預留未來發展空間、準備技術條件。在確定建設經費時，應對大科學工程全生命周期費用進行綜合全面考慮，不僅估算建設投資，還要對建成后需要的運行經費和后續投入經費進行考慮和評估。

在工程運行保障和開放利用的同時，應進行性能的持續改進，以保持其生命力和國際競爭力。建議在運行利用中，進行績效考核，并全面考察評估設施的科學潛力和繼續發展的能力，根據評估的結果決定是平穩支持，加大支持的力度，還是進行重大升級改造，或是退役。

建立符合重大科技基礎設施特點的建設管理規范

目前我國對重大科學工程的建設管理基本沿用固定資產投資項目的管理辦法。但由于大科學工程具有鮮明的工程和科研雙重性，與一般工程建設項目存在較大差異，現行管理辦法難以匹配，建議應另行制定管理辦法，并重點對以下方面內容進行研究。

明確增加預研工作環節

大科學工程通常需要對一些關鍵的高新技術進行攻克，其成敗和進度對整個工程具有決定性影響，而技術攻關過程往往存在巨大風險。缺乏預制研究，將大大增加工程管理復雜性，影響工程進度和投資控制。建議大科學工程決策實施過程中應明確增加預制研究工作環節，建議在項目建議書之前增加預研環節，并研究確定經費投入渠道。

合理優化項目投資估算/概算規范

一是增加研發人員、專業設備尤其是非標設備研制費用（包括材料費、試驗費和樣機費）等軟投入費用，確保人才隊伍的穩定；二是考慮到工程周期及技術難度，根據風險評估，適當提高不可預見費（高于一般性建設項目，同時考慮一定物價上漲因素）；三是隨著可研、初步設計及研制建設階段的不斷深入，建立合理渠道和環節（如通過中期評估等），適時合理調整概算。

建立由科學家和工程管理專家結合的大科學工程管理團隊

大科學工程是一個高度復雜的多系統工程，建設內容涉及土建安裝、技術和工藝路線確定、高新技術專業設備研制等。其特點決定了管理團隊對科學研究和工程建設兩方面的能力要求。國內外的大科學裝置建設都出現過團隊主要由科研人員組成，而缺乏工程管理人員，造成項目管理出現問題的案例，如美國超導超級對撞機（SSC）。建議大科學工程應建立由科學家和工程管理專家結合的大科學工程管理團隊，同時借鑒西方先進的項目管理理念，參考國內外技術狀態管理相關標準和現代大系統工程管理方法，加強工程管理及實施的規范性。

研究相關專業工程、專用/非標設備材料的招投標采購和監理等規范制度

蘭州重離子加速器冷卻儲存環（HIRFL-CSR）和正負電子對撞機重大改造（BEPCII）等項目相關設計、施工、設備采購等招投標及監理工作與常規建設工程規范制度要求均存在一定差異，考慮到大科學工程專業性特點，現行通用規范確實存在不相適應之處，建議相關部門可根據大科學工程特點制定更為適用的相關設計、監理、招投標等規范制度。

制定分階段考核目標

對于技術特別復雜的工程，其性能指標需要在運行中不斷優化逐步提升，建議批復立項時按項目進展階段指定相應考核目標，如竣工驗收階段指標、投入運營中期（3年左右）以及最終技術指標，使各環節考核更為明確。

進一步探索優化重大科技基礎設施運行管理模式

重視設施運行所需配套實驗設備和運行經費投入

由于相關管理體制和各部門職責分工，以往的大科學工程建設中，更加注重工程建設目標，即科學裝置主體建設和技術指標的實現，相關實驗研究儀器設備投入較少。但大科學工程科學目標的實現和主要效益的發揮離不開配套的實驗研究設備儀器，建議在決策時應根據領域特點、科學目標、實驗研究需求合理規劃配置配套實驗設備儀器。

另一方面，應進一步加強大科學工程的運行經費保障，從該項目與國際同類設施經費構成比較來看，成本支出中管理費用比例（特別是人員費和修繕費）低于國際同類設施（2010年蘭州重離子加速器17.9％、日本RIKEN27.8％）。這將影響到大科學工程人員隊伍的長期凝聚和保持，建議進一步研究和確定相關工程的運行經費規模以及經費結構。

優化績效考核機制，促進重大科學工程運行的持續優化改進和效益的發揮

建議國家相關部門研究制定針對重大科學裝置承擔單位的績效考核機制，如可參考美國NSF（美國國家科學基金會）的“戰略規劃——年度績效目標——年度預算決策——年度績效評估”的模式，依據重大科學裝置的戰略目標設定細化的（年度）績效考核目標（不僅應設定科學技術績效目標，還應重視管理運營績效目標的設定），進行相應的年度經費預算，同時由國家重大科學工程管理機構定期進行績效評估，將評估結果與下年度經費預算掛鉤，促進重大科學工程運行的持續優化改進和效益的發揮。

適時研究采取多種模式管理重大科學裝置的可行性

開放和共享是重大科技基礎設施的管理核心，裝置建成后一般都納入國家實驗室進行管理。目前我國的國家實驗室主要依托研究院所或大學等機構建立，實行相關政府部門（發改委、科技部等）宏觀管理與指導、相關機構主管部門（中國科學院、教育部等）行政主管、依托機構具體負責的分級管理體制。雖然有一定的現實合理性，但在宏觀管理上存在部門分割，多頭管理、效率降低的問題，在微觀管理上易使行政官僚體制影響實驗室形成真正的相對獨立的科研實體。

建議在條件允許的情況下，研究采取多種模式管理重大科學裝置的可能性，如采取GOCO模式。在此模式中，實驗室的土地和研究設施由政府擁有，管理工作由政府通過合同委托大學、企業、非營利機構等承包方負責，由政府財政預算撥款作為主要的經費來源，實驗室的管理和科研人員均為承包商的雇員。該模式采取目標任務合同制管理，政府部門與承包方簽署一定期限的運營和管理協議（通常為5年左右），到期后政府部門對其進行評估，并決定合同的續簽或變更。同時，政府部門進行年度績效考核，提出項目目標和運作目標的戰略方向，與承包方協商相應的年度績效標準和考核辦法并簽訂合同。以合同為依據，承包方通過自評和同行評議系統證明自己的成果，政府部門則根據年度考核辦法對成果進行考評。該模式有助于保證國家實驗室在人、財等方面的相對獨立，即使在現階段無法實現實驗室的獨立行政法人地位的情況下，也可進一步健全聘任、聘用合同制，建立良好的人才流動機制，同時有助于進一步形成政府主導的多渠道經費來源機制。

（作者就職于上海投資咨詢公司）

開放和共享是重大科技基礎設施的管理核心，裝置建成后一般都納入國家實驗室進行管理