關于加強行政事業單位內部控制的思考

秦娥

摘 要 隨著社會經濟的迅速發展，加強行政事業單位內部控制是現代管理的需要。本文歸納了目前內部控制存在的主要問題，提出了加強行政事業單位內部控制的對策。

關鍵詞 行政事業單位 內部控制

一、行政事業單位內部控制概述

（一）行政事業單位內部控制的概念

內部控制是現代管理理論的重要組成部分，是在實踐中逐步產生、發展和完善起來的。它是一種強調以預防為主的制度，目的在于通過建立完善的制度和程序，防止錯誤和舞弊的發生，來提高管理的效果及效率。

行政單位內部控制是政府部門管理制度的組成部分。它由內部控制環境、風險評估、內部控制活動、信息及其溝通和內部控制監督等要素組成，并體現為與行政、管理、財務和會計系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施等，是行政單位為履行職能、實現總體目標、應對風險的自我約束和規范的過程。

近年來，我國為適應建立公共財政體制框架體系的要求，逐步實施了政府采購、部門預算、財政直接支付工資、會計集中核算試點、國庫集中收付等一系列財政支出改革，有效地解決了當前支出管理中存在的一些問題，取得了一定的成效。

（二）內部控制的目標

內部控制是由行政事業單位的領導層和全體員工實施的，旨在提高行政事業單位管理服務水平和風險防范能力。從而促進單位可持續、健康發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益，實現行政事業單位管理服務目標所制定的政策和程序。

行政事業單位內部控制的目標是：

第一，合法性：管理和服務活動的合法合規；第二，安全性：資產安全；第三，可靠性：財務報告及相關信息真實、完整；第四，效率性：提高管理服務的效率和效果；第五，風險防范：排除障礙實現單位發展戰略。

（三）行政事業單位內部控制的重要性

1.保障國家財政資金的安全和完整。由于行政事業單位的性質較特殊，資金多為財政撥款。如何管好用好財政資金，減少或防止個人貪污、非法侵占國有資產，必須建立和有效實施內部控制制度。使得行政事業單位的經濟活動按照制度有章可循，規范各類收支行為，確保收入及時入賬，未設賬外賬，合理支出。避免財務工作的隨意性，造成國有資產不正當流失，從源頭上保障財政資金的安全完整。

2.保證財務信息的真實可靠。真實可靠的財務信息是反映一個單位在一定時期的財務狀況，同時也是國家制訂各種財政政策的依據。有效的內部控制制度可以規范單位的工作流程和不相容崗位分離，相互牽制。杜絕單位內部人員做假賬、弄虛作假、串通舞弊，進而保證財務信息的真實可靠。

3.維護單位正常運行，實現更好地發展。伴隨著國家經濟的高速發展，公益事業高歌猛進，國家對行政事業單位提出了一系列的改革措施，國庫集中支付制度、事業單位分類、政府采購、公務卡制度。這些措施要求行政事業單位加強內部控制建設、規范單位正常運行、適應各項改革，實現單位發展戰略。

4.有效預防腐敗，提升公共服務的效能。在經濟發展中，行政事業單位是社會公共服務的提供者和社會事務的監管者，能否有效地履行職責，關鍵在于是否具備較高的內部管理水平。而加強內部控制建設，是提高內部管理水平的重要保證。同時，科學的內部控制體系可以降低經營活動風險，有效防范腐敗現象的滋生和蔓延，從而提升公共服務的效能。

二、行政事業單位內部控制存在的主要問題

（一）預算控制薄弱

預算編制比較粗糙，多數行政事業單位財務管理只想從財政“要錢、花錢”，對編制預算的重要性認識不足，忽視預算編制和評價。部門預算的編制一般根據當年財政狀況、上年收支、預算單位自身的特點和業務進行核定，沒有細化到具體項目，預算剛性不夠，預算的計劃性、科學性不強，預算調整追加較為頻繁，資金使用缺乏預見性，削弱了預算的約束控制力。支出審批制度不嚴格，隨意擴大開支范圍，巧立名目發放獎金，提高補貼標準，隨意改變資金的用途，“專款不專用”的現象經常發生。有的單位雖然編制了預算，但對預算資金使用效益不進行跟蹤審計，即使跟蹤調查，也是分析膚淺、簡單總結，效益考核基本是走過場。在安排項目支出預算時，存在一定的隨意性和盲目性，從而使好多項目難以取得預期的社會效益。

（二）固定資產管理混亂

實行政府集中采購制度以后，行政事業單位固定資產的購置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關的內部控制，重購輕管現象比較普遍。一些事業單位對固定資產的存量及流量管理不嚴，普遍存在“重購建、輕管理”的現象，固定資產的使用、維護、處置、出租、出借，以及調撥、報廢等方面管理不規范，資產使用效率低，并造成國有資產流失。比如未按規定建立起定期財產盤點制度、購置的固定資產未能及時登記入賬、未登記固定資產明細賬和實物卡片、責任不明確等，導致資產賬實不符及資產流失。

（三）崗位設置不合理

崗位設置問題較多，不合理兼崗現象較為普遍。關鍵不相容職務分離是內部牽制制度的精髓。按照《會計法》的規定，關鍵不相容職務一般包括：授權批準與業務經辦、業務經辦與會計記錄、會計記錄與財產保管、業務經辦與稽核檢查、授權批準與監督檢查等。但在實際工作中，基于編制有限、人手緊張等原因，許多單位都有不合理、不合法的兼崗現象，不相容職務未能合法合理分離。比如有些單位出納兼任記賬，有的單位出納兼任檔案保管，有些單位記賬兼任復核等。

（四）授權審批和經費支出缺乏控制

許多行政事業單位對于授權審批主體、權限和審批流程等方面缺乏相應的內部控制制度來約束，使許多經濟事項流程控制過于簡單。并且尚未為各項經費支出建立明確、合理的開支范圍和標準，對于行政經費的支出，特別是招待費、辦公費、會議費、水電費等，普遍缺乏嚴格的控制標準，即使制定了內部經費開支標準，但仍較多采用實報實銷制。致使財務監督與控制流于形式，只要有相應審批人員簽字同意，會計人員就要實施報銷。

（五）財務管理薄弱

財務部門的工作限于記賬、算賬、報賬，與業務控制脫節，對單位重要事項的決策、實施過程和結果均不了解，未能對業務部門實施必要的財務控制和監督。票據管理不到位，未建立定期或不定期抽查制度，出現延期上繳收入，挪用公款問題；對使用后票據未能及時辦理交驗、核銷，容易導致收入不入賬、私設“小金庫”等問題。內部牽制辦法不到位，重大資金支付支出事前缺乏民主決策程序，往往由單位負責人一人決定，結果產生了資金損失浪費。財務公開不到位，未能實施民主理財制度，缺乏陽光操作。內部稽查監督制度不完整，主要是收支結算、往來結算、財產清查、財務審批等兼管措施不夠健全完善，造成部分單位資金管理失控、會計核算混亂的局面。

三、加強行政事業單位內部控制的對策

（一）增強內控意識

提高單位負責人對內部控制重要性的認識，單位負責人與內控負責人在單位內部控制體系中居于主導地位。按照《會計法》和《內部會計控制基本規范》規定，單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位財務會計告的真實性、完整性，以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，還必須強化對行政事業單位主要負責人，及一些相關領導在內部控制方面的培訓學習。使他們在了解把握內部控制基本知識的基礎上，提高對單位內部控制制度建設重要性的了解，培養良好的內部意識和內部控制環境。

（二）強化預算管理

一要科學合理地編制預算。充分認識預算編制在行政事業單位的重要性。事業單位應將收入進行統一核算和管理，健全收入分配制度。編制部門預算時應廣泛聽取意見，收集各部門的資料，匯總后交領導和群眾討論，反復協調與平衡，實行預算內外綜合統籌，進一步細化收支。編制預算應堅持“以收定支、收支平衡、統籌兼顧、保證重點”的原則，考慮到積累與發展的關系。二要嚴格執行部門預算，按項目、時間、進度支出，不準隨意變更預算項目。要堅持以收定支，確保年度收支平衡、略有結余，禁止出現赤字。因特殊情況確需調整預算或追加支出的，應按規定的程序報批。三要加強預算監督和控制。在國家審計、社會審計和單位內部審計三位一體的審計模式下，財務部門要對預算執行全過程進行監督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立科學理財觀念，以預算促項目，提高資金使用的安全性、規范性、有效性和科學性。

（三）加強國有資產管理

加強實物資產管理，應該加強資產清查，定期或不定期進行抽查盤點，以確保設備的完好無損；確立以“錢物分離、互相牽制、分級負責、責任到人”的原則，合理分工，明確職責。對固定資產的管理實行雙人保管，相互制約，并規范事業單位大宗物品管理。在國有資產管理部門指導下，結合實際制定完善、適合本單位資產購置、使用、保管、調撥、轉讓、處置、報廢等各個環節的管理制度，逐步使資產管理制度化、科學化、規范化，從而提高資產管理水平和資產使用效益，確保國有資產不流失。

（四）完善崗位設置

行政事業單位領導應充分重視單位內部審計機構的設置，以及相關財務人員的配備，消除事業單位內部潛在的風險。單位內部要按不相容職責相分離的原則，設立財務管理的相關崗位，明確職責，保證各種會計核算資料的真實、合法、完整，形成一種互相牽制的內部控制機制，保證預算執行的合規性，提高財政資金的使用效率。

（五）全面提高財務人員素質

加強對財務人員培訓，建立健全機構。單位應配備合格的財會人員，持證上崗，加強培訓，提高專業人員素質，全面掌握政策法規和專業知識。各單位財務主管領導也應參加培訓，通過培訓增強財務管理意識，提高綜合素質，強化經濟效益觀念，在資金運營上講究投入產出比，利用有限的資金實現效益最大化。同時，要加強財務人員后期教育，利用績效考評制度，提高財務人員的積極性，使其更好地適應單位發展的要求。

四、總結

在信息管理時代，加強和完善行政事業單位內部控制制度，對于防止舞弊行為的發生，提高管理的效果和效率，保證國家財政資金的安全和有效使用顯得十分重要和迫切。

注： 《中華人民共和國會計法》，1985年1月21日第六屆全國人民代表大學常務委員會第九次會議，通過根據1993年12月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議《關于修改，〈中華人民共和國會計法〉的決定》，修正1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議修訂。

（作者單位為沈陽市農村經濟委員會會計核算中心）

參考文獻

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