PPP模式在水利基礎設施建設中的應用研究

陳怡

摘 要 水利基礎設施能夠在一定程度上形成固定資產和生產能力，為國民經濟的建設提供必要的基礎條件。對水利基礎設施的投資能夠有效地促進農業、工業和第三產業的發展，從而促進國民經濟的發展，同時還能夠實現資源的優化配置，協調國民經濟，促進其可持續發展。雖然政府近年來不斷在加大對水利基礎設施的投資，但政府的投入仍然不能滿足建設所需。因此，必須引用新的融資模式——PPP模式，引入民間資本來滿足所需。本文以麗水市麗陽水系綜合整治工程建設為例，分析PPP模式在水利基礎設施中的可行性和合理性，研究其存在的問題，并提出相應的建議。

關鍵詞 PPP模式 水利基礎設施 政府 民營資本

一、引言

水利基礎設施的數量和質量對國民經濟的發展起著十分重要的作用，且由于水利基礎設施是準公共產品，具有很強的公共產品的特征及正外部效應，不僅有利于當地經濟的發展，其上下游皆可受益。因此，各級政府應充分發揮主導作用，積極發展水利基礎設施。隨著工業化、城鎮化的深入發展，全球氣候影響加大，我國水利面臨的形式更加嚴峻。而目前水利基礎設施在供給上落后，不能滿足現實需求，總投資量不能滿足人民生活的需要，且若僅依靠公共財政的支持和政府的投入，會使投資渠道單一，政府投資遠遠不能滿足其需求，因此必須拓寬資金來源渠道。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即公共部門與私人企業合作模式，是公共基礎設施的一種項目融資模式。其實質上是對政府傳統投資模式的變革和創新，通過政府職能轉變和機制創新，充分發揮政府部門和私人部門各自的優勢和不足，使公共服務的質量得到提高。[1]

將PPP模式引入農村水利基礎設施建筑的優勢：首先，可以減輕財政負擔；其次，可以提高水利基礎設施的質量；另外，為項目建設提供可靠的資金保障，降低了雙方項目建設風險和經驗風險。本文根據這一現狀，以麗水市麗陽水系綜合整治工程建設為例，提出運用PPP模式的方式來籌集資金，在政府投資的基礎上積極引入民營資本，探索融資模式的創新。

二、PPP模式在麗陽溪水系綜合整治工程項目的應用

（一）工程介紹

1.項目工程。麗陽溪水系綜合整治工程整治河道總長8.93km（如表1所示），建設翻板閘3座；景觀疊水堰壩16座，以及河道兩岸的綠化約16萬㎡。

2.工程投資。工程總投資79237.83萬元，其中工程部分投資39033.36萬元，專項部分投資40204.47萬元。社會資本持有項目公司90%股權，市政府指定機構持有項目公司10%股權，合資雙方均以現金出資。

3.工期。本工程施工總工期安排78個月，分近期、遠期兩個階段實施。近期：從第1年7月初開始施工準備，至第4年12月底完成，共42個月。遠期：從第5年1月初至第7年12月底完成，共36個月。

（二）項目經營狀況

根據本工程建設期和生產期的效益、費用流程計算國民經濟評價指標，衡量項目的經濟合理性，國民經濟評價效益費用流量表（表3）所示。經計算經濟內部收益率為11.95%，大于社會折現率（8%），經濟凈現值為19526萬元，大于零，經濟效益費用比為1.46，大于1.0。

（三）政府在項目中的主要作用

1.項目發起階段。在發起階段，政府主要是組織完成PPP儲備項目的立項、用地、環評審批/核準/備案，并編制審核項目（初步）實施方案和本行政區域內PPP項目年度和中期開發計劃。

2.資本籌集階段。在資本籌集階段，政府主要負責組織資格預審，并將資格預審的評審報告提交財政部門備案。決定采購方式并依法選擇社會資本，參與合同談判，并將采購涉及的財政支出依法列入預算（含財政中期規劃），并報同級人大審批。

3.項目建設階段。在項目建設階段，政府主要依約履行采購義務，同時對項目實施進行監管、考核、披露。政府根據行政職權對項目實施進行行政管理。可進行的行政管理如價格管理、審計管理等。

4.項目經營階段。在項目經營階段，政府主要負責對項目的經營及維護，使該項目能持續產生效益。

三、PPP模式在麗陽溪水系綜合整治工程中存在的問題

（一）缺少相關的法律法規

現階段，在PPP模式方面，國內還未構建完善的法律法規體系，國家所頒布的法律法規主要集中于BOT融資項目，而在PPP項目的具體問題上，如政府扶持力度、風險管理、特許授予權形式等問題沒有規定制約，缺乏與PPP模式有關的明確規定。[2]同時，現行的法律法規的個別條款不支持政府為PPP項目融資提供的一些扶持措施，如一定程度的借貸、外匯兌換率及最低經營收入擔保等。

（二）政府職能不清，引導力度不強

水利設施建設的PPP模式，要求政府從以往公共服務的直接生產者轉變為間接提供者。政府的主要角色應是基礎設施項目的規劃者、標準制定者和服務質量的監管者，起支持、引導作用。然而，現實情況是政府不同程度地存在著越位、缺位現象，職能不清。地方政府的越位表現在過多地干預基礎設施項目的日常管理和重大決策，使得私人部門難以按市場規律運作。

（三）水利項目建設周期長，資金風險大

麗陽溪水系綜合治理施工總工期安排78個月，項目服務期限暫定為15年，資金回收風險大，且回收周期長。若僅僅依靠政府出資，容易引起地方財政危機，同時合作企業需計劃好最近大約6.5年的公司未來計劃，但凡其中一個環節出現問題，導致資金無法收回，都會使公司出現嚴重的資金短缺現象，最后可能導致破產。

四、PPP模式的國內外借鑒

（一）國外PPP模式使用狀況

國外對PPP模式的研究只表現在理論和應用實踐兩個方面。20世紀80年代，英國率先提出公司伙伴的概念，并向公眾提出公共服務模式，認為PPP模式是一種超過一個部門的利益聯盟策略行動，[3]在公司部門中許多私營實體參與為基礎設施提供支持。[4]

例如，澳大利亞阿德萊德水務項目就創造了良好的社會效應。

案例背景：項目于1994年11月開始資格審核，1995年10月聯合水務公司中標。聯合水務公司（社會資本方）接手并負責管理、運營和維護南澳大利亞阿德萊德地區的既有供水及污水處理廠、水網和污水管網。

項目管理：資產管理計劃由聯合水務與南澳大利亞是水務公司協商制定，包含1年期、5年期和25年期，由南澳大利亞水務公司驗證計劃的可行性并對其進行調整。

項目成果：第一，不僅在合同履行方面出色，指標完成率超過90%，而且該項目的成果也促使聯合污水公司將業務擴展到維多利亞州和新西蘭等地。第二，該項目通過PPP模式為南澳大利亞水務公司節省了約2億美金的成本，另由于采用工程采購與建設管理方法進行工程建設，為國家節省了近4300萬美元的資金。

（二）國內PPP模式使用狀況

我國PPP模式雖然引入得比較晚，但也已經開始在探索中發展，如北京地鐵四號線項目采取的就是PPP項目融資模式。PPP模式在國內的實踐應用項目很多，如污水處理、城市垃圾處理、廉租房建設、農村環境處理等。

例如，重慶市鳳升水庫位于彭水縣，在政府財力有限，無法使用政府購買服務或政府補助、補貼的情況下，采取以捆綁商住用地土地的方式吸引社會資本參與準經營性的鳳升水庫的建設。鳳升水庫屬準經營性項目，通過招標選擇社會資本來共同推進鳳升水庫建設，即彭水縣政府通過授予社會資本水庫運營特許經營權并附加配置彭水新城土地資源項目，平衡社會資本投資成本及合理收益。

五、PPP模式麗陽溪水系綜合整治工程中的對策

（一）加快制定PPP運行模式的法規建設

現行的PPP法律法規是不健全的。PPP畢竟一個新興模式，在市場化經濟運行的大環境下，PPP模式存在的法律缺陷成為政府與企業之間矛盾的沖突點。建立清晰的法律、法規制度，充分尊重法律的尊嚴，做到有法必依，而不是朝令夕改，是在中國推廣PPP模式最重要也是最迫切的任務。[5]

（二）明確政府職能，加強引導力度

明確政府的主要角色應是基礎設施項目的規劃者、標準制定者和服務質量的監管者，起支持、引導作用。政府要關注的是項目本身而不是項目公司的內部管理。同時可以開展一些關于PPP模式的培訓，讓政府相關人員學習關于PPP的法律法規、項目的操作流程等，加強政府部門的監督和引導力度。

（三）做好水利基礎設施的前期規劃和儲備工作，應對水利設施建設周期長的資金風險

政府與企業合作，運用市場機制，需要制定可行性的運作計劃，注意市場風險。當成本快速增加、項目現金流無法滿足項目的正常運行及投資人的合理受益，需要通過提價的方式提高受益時，政府部門可以簡化審批、聽證等程序，加快文件在審批過程中的傳輸，以此節約時間，使收費調整按時完成。

（作者單位為浙江財經大學東方學院財稅分院13財政一班）

參考文獻

[1] 項英輝，劉全芝.淺析PPP模式在沈陽市農村水利設施建設中的應用[C].沈陽科學學術年會.

[2] 黃鳳崗.論PPP模式在水利基礎設施項目建設中的應用[J].商業會計.

[3] Michae，Spackman . Publie-private partnership：lessons form the British approach[J] . Economie System，2002：283-284.

[4] Darrin Grimsey，Mervyn K.Lewis . Evaluating the risk of public private partnership for infrastructure Project[J]. International Journal of Project Management，2002，20（2）：107-108.

[5] PPP模式在我國水利水務建設中應注意的問題[Z].

[6] 海外PPP運作模式分析[Z].