中日政府金融審計主要特色差異及啟示

周玉龍

摘 要：隨著剛剛過去兩會的閉幕，可以發現金融改革依舊是兩會的熱門話題。如何加強金融市場風險的防范對于今天我們國家經濟的健康發展至關重要。我國政府金融審計作為整個金融監督力量的一部分其長遠目標就是要防范化解金融風險。本位鑒于日本上世紀90年代金融體制改革的成功經驗，嘗試從政府金融審計模式、審計目標定位以及政府金融審計與其他金融監管機構的關系三個方面通過對中日兩國政府金融審計特色加以比較，得到一些能對我國政府金融審計加以改進的啟示。

關鍵詞：金融審計；政府審計；金融監管

一、引言

中日作為東亞的兩個經濟大國，在整個世界經濟體系中都占據著舉足輕重的地位。兩個國家經濟發展水平的懸殊決定了二者金融體系差異顯著。因此，政府金融審計作為整個國家金融體系的免疫系統自然而然亦各具特色。我國審計署及其下屬地方審計機關作為我國政府的金融審計機關依據《審計法》負責對中國人民銀行及其分支機構、還有政策性銀行、商業銀行、證券公司、保險公司、 信托投資公司等非銀行金融機構及其分支機構、乃至對國有資產占控股或主導地位的金融機構及其分支機構實施金融審計。審計署隸屬于國務院，其下屬機關實行對同級政府和上級審計機關負責的雙重負責制。此外，我國還實行的是“一行三會”對金融機構的監管體制。日本最高國家審計機關是會計檢察院，它獨立于其國家的立法、司法、行政機關之外存在，負責整個國家的審計工作，以及國家出資的相關機關、獨立法人等審計工作。另外日本在2000年通過金融監督體制改革，將一切金融監督權收歸金融廳所有?，F今，隨著我國金融改革的深入，金融市場一日千里。結合我國現有金融審計現狀，對日本發達金融市場之中的政府金融審計進行比較和借鑒，對于思考如何推動我國金融審計的進步應是大有裨益的。

二、中日金融審計的主要特色的相應比較

（一）日本金融審計機關的獨立性相比我國更為顯著。作為政府審計的重要部分，政府金融審計的獨立性也因各個國家采取不同審計體制而存在差別。目前，公認的審計模式分為四種：中國、瑞典等少數國家的行政模式，英美等發達國家實行的立法模式，法國、巴西等國家推行的司法模式以及日本、德國為代表的獨立模式。

（1）獨立模式下的日本金融審計監察機關權力集中而獨

立。依據日本《憲法》和《會計檢察院法》規定，會計檢察院上不隸屬內閣國會及司法機關，下設檢察官會議和事務總局總覽全國一切國家審計會計事務。其中，在事務總局下分設五局分管不同行業審計事宜，而第五分局就有負責金融審計事務。此外，日本在經過上世紀90年代金融危機后，發起了一系列金融改革，至2004年最后形成了以金融廳全面負責金融監察的金融體制。金融廳雖然屬于行政機構，但它高度集中了各種金融的監管、決策與實施。不可否認金融廳的設立為日本金融秩序的穩定及金融風險的防控起到了至關重要的作用。在2008年金融危機前，金融廳在內部設立注冊會計師監察審查會專門針對注冊會計師考試和會計師協品質管理評價進行審查，這直接提升了日本金融審計的質量。這也是為何日本在次貸危機中并沒有受到重創的一個關鍵因素。而在次貸危機之后，金融廳又以加強防范金融機構經營風險為目的設立了“風險分析參事官室"來收集分析金融機構各種信息。（2）行政模式下的中國金融審計監察機關權力受制而分散。一方面，我國最高國家審計機關審計署隸書國務院，接受總理領導。地方審計機關實行雙重領導機制，既接受上級機關領導亦服從同級地方政府領導。這種行政型模式使得我國政府金融審計的獨立性先天就受到了一定限制，因為在這種模式下審計機關地位多數情況下是不能超越被審計單位的，從而在執行審計工作時會受到制約。另一方面，我國金融機關的監察實行的是分業監管，央行、證監會、銀監會和保監會分管各自不同的金融領域監管事務。這種分業監管雖然能實現相互合作，但是同日本等國家相比，其監督的權力仍是稍顯分散的。而面對我國金融市場金融產品日新月異的復雜情況，很顯然尚需要系統化的審計監督機制。

（二）日本金融審計目標相比我國要更重視事前的控制和

事后績效評審。經濟全球化不僅僅擴大了金融機構的服務范圍，金融工具也是在不斷創新和發展之中，金融業務顯得更為復雜。日本作為發達國家，其金融發展相比中國發展較早，相應的審計也較為成熟。加之日本金融體系的全面重建，金融審計已經不止停留在金融機構是否有按經濟法律制度、政策方針的層面，而是有系統的針對金融機構在經營風險以及經營效率發揮審計作用。

（1） 日本金融審計目標更具有前瞻性和方向性，更能充分發揮金融風險防范作用。日本在經歷了上世紀90年代的泡沫之后，不論是政府還是金融機構都對風險較高的金融工具保持謹慎態度，尤其是金融衍生工具。次貸危機的爆發，才促使英美等發達國家加快金融審計監管體制的改革。而在2008年，日本的金融市場并沒有遭受重大沖擊。在次貸危機之后，日本金融廳繼續發布一系列措施強化風險防控，包括金融機構會計挫措施與國際會計動向一致等等。這反映了日本在對待金融風險上注重事前控制而非事后挽救的態度。另外，日本政府審計在針對金融機構方面采取的是以績效審計為主，合法性、規范性審計為次的審計策略。這種審計思路早在20世紀80年代到90年代就已經實現了轉變。根據日本會計檢察院發布的審計報告，2002年審計有效性事件金額的比重52.75%首次超過合法性事件金額的比重47.25%。（2） 我國金融審計目標錯位，嚴重制約審計效率。雖然以風險導向型的審計模式在我國已經被廣泛采用，但是在實施風險評估時我國金融市場的信息化使得金融審計要面對的是海量化、集中化的信息，因此對識別風險造成了很大的工作難度。另一方面，我國政府金融審計一直將審計資源著重置于對被審計金融機構的舞弊錯報糾查。兼之我國實行分業監管，金融審計在實施中卻只是針對的具體被審計單位。這種格局造成了我國金融審計目標的錯位，注重了具體機構的風險控制，卻耗費了更多的審計資源，同時也并沒有充分發揮績效性審計的作用，而過度的停留在了合法合規性審計上。

（三） 日本金融審計與其他監督力量的關系相比我國更具有協調性。從政府金融審計角度而言，針對金融機構的審計監察，我國主要是以國家審計機關審計，央行及“三會”監督，各自分工明確。日本是以國家審計機關會計檢察院負責審計，金融廳全面負責監督。但是，兩國的政府金融審計在實施審計工作時，日本卻明顯表現出了政府金融審計與民間審計力量及金融機構內部審計乃至日本銀行之間的協作性更強的特點。

（1） 日本政府金融審計與其他審計監督力量協作緊密。在金融審計方面日本政府金融審計與其他審計力量的協作性主要體現在政府金融審計與金融廳、政府金融審計與民間審計力量、政府金融審計與日本銀行這三個方面。首先，《日本銀行法》規定日本銀行應該顧全政府對宏觀經濟的調控，而保持二者的溝通與協調。同時還規定了日本銀行可以配合金融廳的要求將金融機構檢查文件提供給金融廳查閱。其次，日本政府與外部專家，其中就包括公認會計師、律師等，簽訂一個外部審計協議。這個協議在金融機構的審計中會發揮一定的作用，起到了政府與民間力量的結合。因此，從總體上看日本的政府金融審計各部門既有分工而又富有協作性。（2） 我國的政府金融審計有一定的合作性，但比較局限在官方合作。我國銀監會、證監會、保監會分別對三個不同的金融領域進行分工監管，各自明確監督目標，他們之間建立有一個“監管聯席會議機制”。央行主要對存款類金融機構的風險處置提供意見?！耙恍腥龝眱H僅在金融監管方面發揮著重大作用。目前，還沒有明確的建立起“一行三會”與國家審計機關的長效合作機制。因此在進行金融審計時，金融監管機構并不能提供切實有效的配合。另外，金融機構自發的民間審計，與政府金融審計的目標不一致，也難以為政府金融審計提供有用的信息。最后造成審計與監管，政府與民間審計各自為政的尷尬局面。

三、日本政府金融審計于我國政府金融審計的啟示

（一）積極推進以績效審計為主的規范化金融審計機制。鑒于我國獨特的行政審計模式，政府審計人員在金融審計過程中會考慮行政命令等因素而對審計風險有所疏忽，因此建立健全以績效審計為主的規范化審計機制有利于從根本上改變當前金融審計目標錯位的境況。規范化的政府金融審計制度建設應該是從鞏固法律基礎到規范實施細則的一系列舉措。首先需要大力推進績效審計相關法律法規的出臺，使得政府金融審計擁有基本的法律基礎。其次，結合合法合規性審計建立一套完整的、科學的金融機構績效審計指標體系和審計實施細則，擺脫傳統審計理念模式。最后，充分發揮“三行一會”的監督作用，不能再局限于金融違法違紀的糾察，而應實現監督、評價相結合的監督機制。

（二）強化各方審計力量及金融監管機構的協作。與日本相比，我國公有制為主體的經濟體制有別于日本的資本主義經濟制度。我國金融機構國有比重較大，因此對于金融機構的監督主要在于政府官方的監督。日本金融機構私有化比重很大，因此其審計工作主要由民間審計擔任。所以兩國政府金融審計與其他監督力量的協作程度存在懸殊。為了深化金融體制改革，強化金融風險防控，我國應該吸取日本政府審計與社會審計力量的合作經驗。加快建立政府審計與金融監管部門、社會審計組織的合作機制。可以采取簽訂互派人才，信息共享以及幫助人才培養類似的協議；進一步擴大民間審計力量參與政府審計的范圍，充分發揮民間審計力量作用；加強政府對金融機構內部審計的監督力度，鼓勵金融機構內部審計與社會審計組織的合作，以達到加強金融機構內部審計質量的目的。

（三）提高政府金融審計質量人才是關鍵。要提高我國政府金融審計的質量，還需要依賴一支高素質的金融審計隊伍。日本的審計發展很早，其公認會計師協會創建于1949年，到如今已經經歷了六十幾年的歷程。我國的注冊會計師協會成立于1988年。加之兩國經濟發展水平的差異，雖然我國近年來會計審計人才發展迅速，但整體質量仍有一定差距。另外，經濟發展的多元化，要求今天的審計人才不能緊緊停留在會計賬簿檢查的水平上，還需要有熟悉各行各業的專門人才，比如法律、統計、計算機等等領域的人才。所以金融審計的人才結構也是提高審計質量的關鍵因素。因此，我國應該加快引進相關領域專門人才，制定金融審計人才貯備機制；加強大專院校金融審計人才培養；做好現有審計人才的定期后續培養工作，選拔行業中優秀審計人才進一步到高校進行深造。從而奠定政府金融審計堅實的人力基礎。

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