農村土地征收補償制度問題探析

吳松森

[摘要]土地征收補償是土地被征收后，土地原所有者可獲得的、與土地價值相等的國家補償，需遵循土地征收補償制度。該制度與農民的切身利益息息相關，必須堅持公平、公開、公正的原則。然而，現實中土地征收補償制度中存在諸多問題，失去土地的農民既得不到足額補償金，也不能與城市居民身份接軌，群眾矛盾的增加和社會關系的不穩定均嚴重阻礙中國夢的實現以及和諧社會的建設。究其內在原因，是由于我國土地征收的制度不足以滿足現行市場經濟規律而導致的。基于此，為了使我國土地征收工作得以順利展開以及形成良性循環，需要改革和創新土地征收制度，來保障社會民生的和諧穩定。

[關鍵詞]土地征收 補償制度 公共利益

[中圖分類號]C913.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）10-0052-02

一、農村土地征收補償的概述

（一）土地征收補償的含義

作為隨著社會經濟發展而推出的一種制度，土地征收補償制度的起因源自土地征收現象，其含義如下：

1.土地征收

土地征收，是政府為實現公共利益需求、滿足社會經濟發展，依法強制取得土地所有權并給予被征收者一定經濟補償的方式。西方研究領域中土地征收不同于土地征用。土地征收，其特點在于國家以強制的方式來獲得土地權屬轉移，并且結果是必然的，最終獲得土地所有權，而原土地所有權消失。土地征用的實現過程并不轉移土地權屬，最終目的僅僅限制為強制利用而非獲得，當特定事業完成后，必須歸還原給原土地所有人。而在我國，農地征用與農地征收實質化一。

土地征收現象發生后，必然應遵循土地征收補償制度向農民進行進行經濟補償。

2.土地征收補償

土地征收補償制度是國家為保障公共利益，在私人或集體土地被依法強制收歸國有后，針對轉移取得所有權而給予一定補償的國家制度。目前，土地征收補償制度的主要對象為兩種：一是對土地所有權強制征收后給予的補償；二是土地被征收后所帶來損失的一些補償。本論文也基于這兩大視角著力探究。

（二）農村土地征收補償方法及標準

關于征地補償安置，我國2004年發布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，此后，縣級以上地方人民政府作為農村土地征收補償安置行政主體，具有制定具體行為辦法、交涉協作細節的職能，以保障被征農民的長遠生計，可分為安置方式和補償標準兩方面。

1.農村土地征收補償安置方式

（1）一次性貨幣安置方式。1999年后，主要采取此方式。即為便于對象自主支配，自謀職業而直接將安置補助費一次性發給被征者（包括集體經濟組織和農民）。

（2）單位招工安置。2003年以后，是計劃經濟體制存延的典型“老辦法”。即以國有和集體所有制為基礎，以單位為主體，以招工為手段。

（3）投資入股安置。2005年的投資入股安置方式，一方面推行“除青苗、地上物”的原則，除了將補償費發給個人外，還以股份形式化為資助補償款；另一方面是推行“資產股份化”的原則，打造土地使用權合作方式，鼓勵失地農民加入合作，給予其參與獲得收益分配的權利，以靈活的方式來實現對土地權益的重塑。

（4）住房安置。2008年起，強調國有征地的地位，以城鄉結合部為落腳點，將城市化小區作為典型，為農民建立樓房，解決了失地農民的居住問題，也鼓勵農民通過出租房屋創造收入以實現“樂業”。

（5）劃地安置。2009年深圳特區的劃地安置方式，即在占據土地的同時提供出另外一定面積的土地，為失地農民提供生存發展空間，但前提也必須保證土地品質相當方可科學置換。

（6）社會保險安置。2010年以后，將征地補償款和安置補助費用來購買養老保險的社會安置方式走入百姓生活，并正式被納入體系，這種長遠眼光解決了失地農民的養老憂慮，也更有利于政府人員的談判游說 。

2.農村土地征收補償標準

（1）土地管理法相關標準。2004年8月，在《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》中明確表明了在征收土地時補償要按照原有土地的用途來確定賠償金額，并且，征收耕地補償費用要涵蓋安置補助、土地補償和附著物補償等各方面。其中耕地補償費要符合不低于該耕地被征前3年平均年產值的六倍；安置補助費應符合農業人口數（耕地數與平均每單位占地量的比例）來計算，并符合不低于被征收土地前3年四倍的平均產值，且不高于15倍。

（2）物權法相關標準。2007年3月在第十屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國物權法》中規定，被征土地要依照法律法規及程序來確定征收集體或個人的土地或產權等，征收土地后，其補償費用必須依法全額支付，且征收主體有義務安排失地農民的保障和未來生活。此法也適用于拆遷補償和個人住宅等形式，物權法細則也提出違法相關懲治手段和行政處分。

二、農村土地征收補償制度存在的問題及分析

構建更加合理、科學、完善的土地征收補償制度的前提，是就目前我國農地征收補償制度的現狀、問題及動因的深層挖掘，才能有的放矢，理性周全。

（一）農村土地征收補償制度存在的問題

現行土地征收制度的不完善和不合理，使得農地征收補償機制也缺乏長效針對性和明確保障力，不利于可持續發展和城鎮化推行。具體問題表現為以下方面：

1.計算標準欠缺合理

我國現行征地補償標準是按照征收前土地用途來測算的，以農業收益為基礎，更把地畝作為計算產值的唯一計量因素，失地農民難以分享土地增值利益和經濟社會共享成果。行征地補償制度中缺乏對土地承包權來進行補償考量，也沒有體現土地潛在利用價值的補償；同時，土地年產值和倍數標準的不統一，使實際工作中存在地方政府不同程度壓低征地補償費用的情況 。

2.征地權利過度使用

由于征地一般是國家驅動的政府行為。而土地固有的經濟稀缺重要性也造成了內在脆弱敏感性，這使得部分執政者會因土地利益而濫用權力。并且，目前我國法律中，無論是憲法還是基本法方面，公共利益條款均概以條款規定，立法簡陋，便于地方政府“鉆空子”，滋生許多權利尋租行為。

3.分配對象不夠明確

在《中華人民共和國土地管理法實施條例》中指出了補償對象分為私人和集體兩部分，其中土地補償費歸于前者，安置補助費和其他補償費歸于后者。然而對于集體土地所有權的農村經濟組織，我國法律法規卻尚未明確一致，這使得對農村集體所有土地的所有權主體不清，在真正實踐中導致了鄉鎮、村、小組三級利益分享主體的不夠明確，造成競相爭奪資源，挪用款項，揮霍財務，形成不良社會影響。

（二）農村土地征收補償制度缺陷的成因分析

1.補償地價與市場地價的偏離

現階段，被征土地年產值倍數是我國土地補償費用的主流計算方式，這種方式無法全面體現被征土地的價值，導致了農民與政府之間的基本矛盾，這種方式背離了現行市場規律的準則，同時，也不符合經濟價值的實現。具體表現在：

（1）產值指標難以估算。“土地年產值”是按照某地區在一年中所生產作物的產值來計算的方法，這種計算方法的弊端是往往根據計算參考的不同，會得到不同的結果，所以其計算結果是無法代表土地本身價值的。

（2）補償標準不夠全面。由于大多數被征土地在征收后，變為建筑用地或其他用地，土地價值也會水漲船高。但在計算土地征收價值時卻往往忽略了這個問題，并沒有將增值的價值考慮在內。

（3）市場影響并未考慮。通常一個地區的地價往往受當地經濟條件的影響，因此，土地所在區位的經濟條件會絕對程度影響該地的交易價格。然而大多數農用征地在計算補償時往往沒有考慮到該區域的經濟條件，因此計算出的賠償標準無法真實反映出地價的差異。

2.征地政府尋租行為

政府財政收入中，土地出讓金是主要的收入來源，一旦利益的驅動促使政府擴大征地面積、降低征地費用，不僅會損害被征地人或組織的合法權益，同時增加了政府對此項工作收入來源的依賴性，嚴重阻礙了市場經濟的良性循環和發展。

3.土地產權主體模糊

《土地管理法》規定農民集體所有土地必須由村組織或村委會介入，實行統一經營和管理。而多人以上歸屬的土地權則由于共有性質，應由集體組織依公平原則參與經營和管理。可以看出主體確定十分模糊，通常會出現多個主體所有權，包括農民集體、農村集體組織、農民集體等。正因如此，對于補償上經常存在著過多的爭議，同時對于如何分配也一直存在爭議。

三、農村土地征收補償制度問題的解決措施

作為我國土地管理的基本制度之一，我國農村土地征收補償制度關乎到國家在特殊時期下改革、發展、穩定的大局。但我國現階段實行的土地征收補償制度并不能完全符合現階段市場經濟的需求，創新和完善制度體系已經成為當務之急。

（一）完善符合市場規律的補償標準

前文已經指出，我國目前參照“產值倍數”的補償標準則，不但不符合市場規律，也不能維護被征地者的基本權益。完善我國目前的征地補償標準，可采取以下兩種方法：一，當被征地地區擁有比較完整的經濟和土地環境時，可根據被征土地的類型和區域，以市場經濟為主導綜合全面評定補償標準；二，當被征土地所在地區的經濟或土地環境并不完整時，采用“收益還原法”作為最終確定補償價值的方法，即被征收土地在完全被用于農業用地時可以產生的純收益來作為年金，根據征收年限來敲定價值總和。

（二）健全遵循時代特色的監督體系

一個有效的監督體系不僅可以令征收工作高效有序進行，更是被征收人群可以得到權益保障的重要條件，因此，監督制度體系是建立完善土地征收補償制度不可忽略的必備環節。

1.加強工作人員及部門管理

在土地征收的過程中，不僅要對主要負責征地工作的部門和主要負責人進行監督和指導，而且還要對每個參與的人員進行綜合素質的提高培養，堅持以為人民服務為己任，嚴格“依法律，守規矩，巧辦事”，以杜絕不良現象的發生。

2.加大征地過程監督力度

由于征地工作每一個步驟都是按照程序進行的，因此在整個征地過程中要讓公眾都參與進來，不但要使各個環節都公開、透明，還要提高公眾參與度，以期更快、更好、更全面地加強多元監督效果。

（三）升級土地產權和收益分配制度

合理的征地補償分配機制就是在政府、集體、農民之間進行合理的收益分配。只有尊重農民，以人為本，公平看待農民，明確土地使用權和擁有權的主體后，才能在征地補償的每一個環節中維護人民的利益。土地管理法其中有一項規定，征地補償中的管理費用歸集體組織所有，但這項費用本應該屬于被征地農民的長期收益，這楊的做法不僅損害了農民利益，也令集體組織更加積極地參與征地收益分配。在農用地轉變為建筑有地時，收益主體也應該為承包戶。集體組織如果對農民承包有一定的經濟投入，那么在補償時也應該根據實際情況分配給集體經濟組織。

四、結語

土地征收補償關系到農民的生存保障，因此對于補償后的安置工作，要防止被征地農民在征收補償款耗盡后，成為城市中的貧困階層。由于我國現在存在的土地補償制度存在著許多不足和不合理之處，也導致了在征收土地實踐過程中存在種種困難和問題，嚴重阻礙了社會的和諧發展。因此，改革和完善我國的土地補償制度，建立一套完整的體系，不僅能維護被征地農民的合法權益，更是保障社會公平、促進和諧發展的關鍵。本文在論述了土地征收相關理論基礎上，分析了我國現階段在制度上的缺陷及原因，從而提出建議，以完善我國土地征收補償制度。建立一套科學、合理的土地征收保障制既是被征收農民們的呼聲，也是市場經濟條件下必然產物，同時對維護社會穩定、促進和諧健康良性發展具有重大意義。

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責任編輯：張麗