法治政府建設過程中的幾點思考

黃蕊

[摘要]十八屆四中全會總結了改革開放以來中國推行法治建設的經驗，提出了建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家的總目標，明確了全面推進依法治國的六大任務，為保障小康社會的全面建成、改革的全面深化做出了戰略部署。全面推進依法治國的核心是對公權力的規范與制約，其中確保行政權力的合法、合理運行是關鍵，這既是依法治國過程中的重中之重，也是難中之難。該文以法治政府建設為中心，旨在探尋法治政府的內涵、加快建設法治政府的意義以及具體思路。

[關鍵詞]法治 依法行政 法治政府

[中圖分類號]D920.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）10-0005-02

一、法治政府的內涵

“法治政府”的正式提出始于2004年國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》，但從中國共產黨十五大時起，全國人民就已經在黨的帶領下，開啟了法治國家、法治政府建設道路的摸索。在這個過程中，“法治政府”被賦予了各種各樣的屬性，比如有限性、公開性、創新性、責任性、服務性，然而，這些屬性和指標均未得到普遍認可，直到2014年中國共產黨第十八屆四中全會召開。具體來講，法治政府的內涵包含以下要素：

（一）權力有限

法治政府是有限政府。權力的制約一方面來自于法律規定，另一方面來自于市場規律。具體來講，法治政府的有限性主要包含以下含義：首先，法無授權不可為。政府作為國家治理主體以及主導者，主體資格的取得、行政權力的取得和運行必須有法律明確授權；其次，法既授權必須為。與權利不同，法律賦予政府行政權就要求政府必須積極主動行使權力，不得放棄權力，不得濫用、亂用職權，做到不失職不越權；最后，權力行使須有度。市場經濟的問題歸根結底是實現經濟主體間資源配置的問題，在“無形的手”與“有形的手”共同作用下，資源得到合理配置，經濟才得以快速發展的，然而，“無形的手”即市場調節始終是資源配置的基礎性手段，只有在市場失靈的情況下，“有形的手”即政府的宏觀調控才作為補充性手段介入。法律賦予政府對市場經濟宏觀調控的權力，并不是允許政府干涉經濟發展，而是要通過行政權力的行使維護市場有序、穩定、良性發展。

（二）以民為本

法治政府是人民政府，一切以人民利益為先。具體來講，法治政府的民本性主要包含兩層含義：第一層含義，法治政府是服務型政府。政府是隨著國家的產生而產生的，從權力的本源來講，政府權力或者稱為行政權力來自于公民權利的讓渡，公民通過讓渡管理社會公共事務的部分權利以保證經濟社會以及國家的有序發展，因此，行政權的行使必須以維護和實現公民利益為出發點；第二層含義，法治政府是守法政府。法治政府是依法行政的政府，是嚴格按照法律法規規定行使職權、承擔職責的政府。政府是與人民聯系最緊密、最直接的國家機關，也是權力最容易濫用的國家機關，政府行為直接關系到人民的貼身利益，這就要求行政主體在行使行政權力的過程中應時刻以人民利益為重，非經法定程序和法定事由不得做出減損公民權利或增加公民義務的行為。

（三）公開公正

法治政府是透明政府，公開是公正的前提。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗。[1]因此，有效制約權力是建設法治政府的關鍵，而權力公開無疑是權力制約的最佳途徑。法治政府的公開性主要包含以下含義：首先，職權公開。政府應向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，落實權力清單制度和責任清單制度，便于公民主張權利，也有利于公民監督；其次，過程公開。行政主體應堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開，積極主動接受監督；最后，程序公正。程序公正是實體公正的前提和保障，但往往最容易被忽視，尤其是在政府做出重大決策過程中。法治政府要求決策程序公正，強調公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定在決策中的重要性，此外，在行政審批和行政處罰過程中，行政主體應會用、善用聽證制度，確保行政相對人知情權、參與權、監督權的實現。

法治政府內涵的認定，有利于清除殘留在領導干部及群眾心里的傳統權力觀念，有利于推動法治政府建設的步伐，有利于平等、民主、公平、公正理念的樹立。

二、加快建設法治政府的意義

（一）加快建設法治政府是社會主義法治建設的需要

現代法治是在權力與權利博弈的過程中產生的。14世紀中后期到16世紀，是商品經濟在西歐各國萌芽、發展的時期，在這期間，越來越多的財富聚集到了以商人為代表的城市階層手中，與之相伴的是人們對封建專制統治的反抗以及對神權的質疑，尤其是工業革命爆發后，人們越來越注重對私利的保護，并且為了維護生命、人身、財產和精神利益，通過一系列的運動和革命，向封建君主提出了民主、平等、自由理念，要求將體現封建主階級總體利益的君主專制制度轉變為能夠履行四大保護職能的新的國家政權體系，以達到制約權力的目的。可以說，現代法治是商工文明的產物，法治的本質是權力的制約，法治產生的動力是人們對民主的向往。

然而，對于長期深受封建專制統治觀念和制度浸淫的中國而言，現代法治始終未在我國的歷史長河中自發形成。建立在農耕文明基礎上的封建等級制度和思想猶如銅墻鐵壁禁錮著人們對民主、平等的渴望，盡管我國也曾出現過資本主義萌芽，但極其短暫，以至于商工文明在當時并未成為我國發展史的主流。因此，我們現在所講的法治是舶來品，我國的法治建設是以政府為主導的，自上而下的模式。這也就意味著，我國的法治建設必須依賴政府的法治能力的提高。

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”四中全會將依法行政置于了前所未有的高度，表明加快建設法治政府對我國社會主義法治建設的重要性。

（二）加快建設法治政府是中國共產黨穩固政權的需要

我國正處于社會主義初級階段，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區，國際形勢復雜多變，我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。[2]從1949年新中國成立到現在，六十多年間，黨的建設取得了重大成就，但不可否認的是在我們黨員隊伍當中，在領導干部當中出現了一些問題，而這正是導致老百姓對黨的認識存在偏差的主要原因。黨內問題的誘因歸根結底是利益關系的勾引，本質是權力濫用，這必然會導致少部分人獲利，損害他人的、社會的、政府及國家的利益，最終，也會造成權力行使者自身的損害。

能否妥善應對目前所面臨的國內國際形勢，是對黨的執政能力的考驗，而執政能力的強弱直接關系到政權的穩固與否。科學立法、嚴格執法、公正司法以及全民守法是黨的執政能力的外在表現形式，其中嚴格執法是最能直接體現黨的執政能力的重要組成部分。然而，我國正處于西方發達國家曾經經歷過的經濟社會發展的上升期，這一時期矛盾頻發且突出，更為重要的是，我國已進入“互聯網時代”“自媒體時代”，每個人都是媒體人，這就使得知識信息的傳播快且廣，但由于互聯網信息的碎片化、片面化，使得人們容易以偏概全，激化矛盾。互聯網時代的到來，推動了公眾知情權、參與權、監督權的實現，對于老百姓而言，政府不再是高高在上的主宰，從近年來網絡輿情的分析中可以看出，網民的關注點逐步從關注娛樂、私人信息向關注政府行為信息轉移，這既為政府權威的樹立提供了契機，也無形中加大了國家治理的難度。在這樣的環境下，加快推進法治政府建設就成為樹立政府權威，鞏固黨的執政地位、全面推進依法治國的關鍵。

（三）加快建設法治政府是市場經濟發展的需要

市場經濟的發展是市場與政府共同作用的結果。市場經濟是法治經濟，這就要求一方面，政府參與市場管理必須嚴格遵守法律法規所確認和保障的等價交換、契約自由、公平競爭等市場秩序，并及時依法預防和化解經濟主體間的糾紛和矛盾。另一方面，政府參與市場管理，是對市場經濟發展方向的引導，而不是主導市場發展，因此，政府在行政立法和決策、執法過程中必須遵守市場規律，不得干涉市場的良性運行，要以市場調節手段為主，宏觀調控手段為輔助。最后，政府既是行政權力主體又是市場經濟主體，這就要求政府在參與市場活動時，要及時轉換身份，不得以權（力）壓權（利），非經法定事由和法定程序，不得隨意變更、撤銷、終止合同，不得做出減損其他市場主體權利或者增加其義務的行為，尤其是在招商引資的過程中，政府要做到誠實守信。由此看來，法治政府建設既是市場經濟穩步發展的必要條件，又是市場經濟的重要保障。

三、加快建設法治政府的思路

（一）提高領導干部法治意識

1.加強理論學習

政府各級領導干部是行政權力的直接行使者，因此，加強領導干部的法治意識和法治理論水平是加快法治政府建設的關鍵。這就要求領導干部一方面要加強與職權行使相關的法律規范的學習，規范行政行為；另一方面要加強能夠提升領導干部法律風險意識的法律規范的學習，樹立權責一致理念；最后，應加強領導干部對法的原理的學習和理解，了解法治精神以及程序的必要性，從而實現政府行為嚴格依法，決策、改革從會議先導、領導人講話先導、行政文件先導向立法先導轉變。

2.自覺接受監督

一方面，政府應加大內部監督力度，在各部門尤其是具有行政執法權的部門設立合法性審查機構，及時發現問題、解決問題，確保行政行為合法、合理。政府行政復議機關和機構應充分發揮層級監督職能，保障行政相對人的合法權益，督促行政主體嚴格履職。健全行政執法責任制和評議考核制，完善行政監察、審計等專門監督；另一方面，政府應主動接受外部監督，要善于將政府行為暴露在陽光下，接受同級人民代表大會及其常務委員會、人民政協、司法機關以及新聞輿論的監督，并且暢通人民群眾復議、申訴的渠道。

（二）完善法治環境

我國正處于法治建設的初級階段，在這一階段，無論領導干部還是普通民眾心中，法治理念才剛剛萌芽和發展，即便十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的戰略部署，但我們必須清醒認識到，在我國要使法治成為人們普遍尊崇的信仰，還有一段很長的路要走。因此，要領導干部通過自律加快推進法治政府建設的步伐仍存在一定難度。

對此，應不斷改善法治環境，給權力的合法正當行使提供支持和動力。首先，完善法制體系。要著眼于立法質量，理順上下位法、同位法之間的關系，并依據憲法、法律制定涉外經濟事務糾紛規范，使領導干部在處理涉外事務時做到有法可依。其次，加強教育監督。黨政機關應使法治學習常態化、規范化、系統化，全面提升領導干部用法能力。同時，應著重加強正反面典型的案例宣傳，充分發揮正面典型的引導示范作用，以及反面典型的警示、警戒教育作用。再次，提升司法公信力。加快司法改革，加速司法獨立，維護好實現公平正義的最后一道防線。最后，不斷提升公民的法治意識，使公民既關注私人權利，也關注公共權利，從而倒逼領導干部提高運用法治思維和法治方式的能力。

總之，法治政府不是一朝一夕就能建成的，需要政府及社會其他主體的共同努力，只有將權力有限、以民為本、公正公開根植于領導干部心中，使學法、用法、懂法、信法成為領導干部行使權力的常態，法治政府的實現就不遠了。

【參考文獻】

[1]（法）查理·路易·孟德斯鳩.許明龍譯.論法的精神（上卷）[M].北京：商務印書館，2012.

[2]中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議[M].中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，2014.

責任編輯：張麗