新自由主義的又一輪挫敗：養(yǎng)老金的國有化回潮

1980年代，“新自由主義”主宰了西方政治。面對不斷擴張的財政赤字和居高不下的失業(yè)率，以里根和撒切爾夫人為代表的領導人將矛頭對準戰(zhàn)后的福利國家政策，尤其是“從搖籃到墳墓”的社會保障體系。在英國，1986年引入的《社會保障法案》就鼓勵以個人養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金來替代國家養(yǎng)老金的計劃，意圖削減財政支出并鼓勵個人自立。在發(fā)達國家的帶動下，這股養(yǎng)老金私有化的浪潮席卷了大部分歐美地區(qū)，劇變后的中東歐國家也不例外。然而僅僅十多年以后，這些國家又開啟了國有化的反轉(zhuǎn)過程。

有學者認為，世界銀行的養(yǎng)老金觀念正在從私有化向多極化發(fā)生轉(zhuǎn)變，這在中東歐經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮了重要的輔助作用。最近，馬瑞克·納斯克（Marek Naczyk）和史蒂夫·多蒙科什（Stefan Domonkos）發(fā)表在《治理》（Governance）2016年4月刊上的《金融危機背景下東歐對養(yǎng)老金私有化進程的種種反轉(zhuǎn)》（The Financial Crisis and Varieties of Pension Privatization Reversals in Eastern Europe）一文，修正了上述判斷，認為世界銀行充其量只是作為一種許可性條件，各國不同的“福利-金融的聯(lián)結(jié)”（welfare–finance nexus）才是理解這一歷程的關鍵所在。

20世紀90年代中期，世界銀行以智利的養(yǎng)老金改革為樣板，向中等收入國家推薦養(yǎng)老金私有化的改革。對于中東歐國家來說，私有化的方案旨在提升經(jīng)濟活力，同時也向發(fā)達國家表達出市場導向的意愿。同時，支持市場經(jīng)濟的政治家和金融家們認為，可以借由私有化國企和降低公共支出承擔轉(zhuǎn)型成本。2008年的金融危機卻打破了他們的美夢，經(jīng)濟的大幅滑坡使公共財政壓力巨大，并將養(yǎng)老金私有化的轉(zhuǎn)型成本問題重置到政治聚光燈之下。歐盟的《馬斯特里赫特條約》對財政赤字和政府債務施加了相當嚴格的條件，這也使得政治官僚尤其是財政部門的官員改變原先的觀點，開始接受合理的公共財政的必要性。

當然，中東歐國家的反轉(zhuǎn)過程各有不同，其養(yǎng)老金國有化的覆蓋范圍和滲入程度都有所區(qū)別。匈牙利、波蘭和斯洛文尼亞幾乎同時接受了世界銀行的幫助，引入了強制性的個人賬戶，繳費比例也相差無幾。然而，它們在金融危機后開啟養(yǎng)老金國有化的過程卻不完全相同。匈牙利幾乎將其完全準國有化（quasi-nationalization）；波蘭禁止養(yǎng)老金入市并將國債中的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移到社會保障體系中；斯洛文尼亞則通過降低繳費比例刺激資金向國家養(yǎng)老金計劃的轉(zhuǎn)移。

從結(jié)果上看，匈牙利的養(yǎng)老金改革國有化程度最高，而斯洛文尼亞的程度較低。這些變量背后有著深刻的政治經(jīng)濟學基礎，國債越大，養(yǎng)老金投入國內(nèi)政府債券的比例越大，政府國有化個人賬戶受到越多刺激，因為這能給予長期以來的私有化養(yǎng)老金反對者最大的便利來操作該項資金。反之，養(yǎng)老金儲備若被用來投資股市或者國外的證券市場，則在技術上使得國有化過程更困難。如在斯洛文尼亞，接近一半的個人養(yǎng)老金資產(chǎn)總額投資外國證券，個人養(yǎng)老金的支持和反對者都形成了穩(wěn)定的聯(lián)盟，因此只能采用有限的刺激手段來實施國有化方案。因此，兩位學者得出結(jié)論，無論是養(yǎng)老金私有化還是國有化的支持者，他們話語權的大小取決于國債的多少以及養(yǎng)老金投資組合的不同結(jié)構。（文/金韜）《治理》（Governance）2016年4月刊