新自由主義的又一輪挫敗：養老金的國有化回潮

1980年代，“新自由主義”主宰了西方政治。面對不斷擴張的財政赤字和居高不下的失業率，以里根和撒切爾夫人為代表的領導人將矛頭對準戰后的福利國家政策，尤其是“從搖籃到墳墓”的社會保障體系。在英國，1986年引入的《社會保障法案》就鼓勵以個人養老金和職業養老金來替代國家養老金的計劃，意圖削減財政支出并鼓勵個人自立。在發達國家的帶動下，這股養老金私有化的浪潮席卷了大部分歐美地區，劇變后的中東歐國家也不例外。然而僅僅十多年以后，這些國家又開啟了國有化的反轉過程。

有學者認為，世界銀行的養老金觀念正在從私有化向多極化發生轉變，這在中東歐經濟轉型過程中發揮了重要的輔助作用。最近，馬瑞克·納斯克（Marek Naczyk）和史蒂夫·多蒙科什（Stefan Domonkos）發表在《治理》（Governance）2016年4月刊上的《金融危機背景下東歐對養老金私有化進程的種種反轉》（The Financial Crisis and Varieties of Pension Privatization Reversals in Eastern Europe）一文，修正了上述判斷，認為世界銀行充其量只是作為一種許可性條件，各國不同的“福利-金融的聯結”（welfare–finance nexus）才是理解這一歷程的關鍵所在。

20世紀90年代中期，世界銀行以智利的養老金改革為樣板，向中等收入國家推薦養老金私有化的改革。對于中東歐國家來說，私有化的方案旨在提升經濟活力，同時也向發達國家表達出市場導向的意愿。同時，支持市場經濟的政治家和金融家們認為，可以借由私有化國企和降低公共支出承擔轉型成本。2008年的金融危機卻打破了他們的美夢，經濟的大幅滑坡使公共財政壓力巨大，并將養老金私有化的轉型成本問題重置到政治聚光燈之下。歐盟的《馬斯特里赫特條約》對財政赤字和政府債務施加了相當嚴格的條件，這也使得政治官僚尤其是財政部門的官員改變原先的觀點，開始接受合理的公共財政的必要性。

當然，中東歐國家的反轉過程各有不同，其養老金國有化的覆蓋范圍和滲入程度都有所區別。匈牙利、波蘭和斯洛文尼亞幾乎同時接受了世界銀行的幫助，引入了強制性的個人賬戶，繳費比例也相差無幾。然而，它們在金融危機后開啟養老金國有化的過程卻不完全相同。匈牙利幾乎將其完全準國有化（quasi-nationalization）；波蘭禁止養老金入市并將國債中的養老金轉移到社會保障體系中；斯洛文尼亞則通過降低繳費比例刺激資金向國家養老金計劃的轉移。

從結果上看，匈牙利的養老金改革國有化程度最高，而斯洛文尼亞的程度較低。這些變量背后有著深刻的政治經濟學基礎，國債越大，養老金投入國內政府債券的比例越大，政府國有化個人賬戶受到越多刺激，因為這能給予長期以來的私有化養老金反對者最大的便利來操作該項資金。反之，養老金儲備若被用來投資股市或者國外的證券市場，則在技術上使得國有化過程更困難。如在斯洛文尼亞，接近一半的個人養老金資產總額投資外國證券，個人養老金的支持和反對者都形成了穩定的聯盟，因此只能采用有限的刺激手段來實施國有化方案。因此，兩位學者得出結論，無論是養老金私有化還是國有化的支持者，他們話語權的大小取決于國債的多少以及養老金投資組合的不同結構。（文/金韜）《治理》（Governance）2016年4月刊