論檔案行政權力清單制度的建設

劉東斌

摘要：構建檔案行政權力清單應當遵循職權法定、權責一致、簡政放權、行政公開和高效便民的原則。檔案行政權力清單應當包括檔案行政權力事項目錄和檔案行政權力事項詳情單。構建檔案行政權力清單應當建立動態更新機制和監督、約束機制。

關鍵詞：檔案行政；權力清單；權力清單制度

1 構建檔案行政權力清單的原則

1.1 職權法定原則。“職權法定原則是依法行政的基本原則之一，它是行政機關及其公務員在依法行政中必須首先遵循的原則。”[1]職權法定原則的含義主要有兩方面：其一，檔案行政職權來源法定。檔案行政管理部門的職權，是通過立法設定和賦予的，只有立法設定和賦予的職權才是合法的職權，立法以外其他途徑不能產生行政職權，檔案行政管理部門不能在立法之外獲取職權。也就是說檔案行政職權來源具有唯一性——立法。其二，檔案行政職權范圍法定。行政職權不是空泛的“虛權”，而是有特定對象和特定內容的“實權”。任何一項行政職權，都有其適用的事項范圍，沒有事項范圍的行政職權是不存在的。檔案行政職權的適用對象和事項范圍，也是立法確定的，檔案行政管理部門是在立法確定的對象和事項范圍內擁有和行使檔案行政職權的，檔案行政管理部門不能在法定的對象和事項范圍外行使檔案行政職權，也不能超出法定的對象和事項范圍行使檔案行政職權。

1.2 權責一致原則。“權責一致原則，是指讓掌握和行使公共權力（包括立法權、司法權、行政權）而產生消極性后果的人承擔否定性或對其不利的行政或法律后果、遭受制裁或懲處的原則。”[2]它實際是指法律賦予檔案行政管理部門的職權，就是賦予檔案行政管理部門的義務和責任。權責一致不僅僅包括檔案行政權力與職責、責任一致，并且還包括檔案行政權力、職責、責任與盡責一致。因此，檔案行政管理部門必須采取積極的措施和行動依法履行其職責，如果要擅自放棄、不履行其法定的行政職責或違法、不當行使其行政職權，就要承擔相應的法律責任。所以，在建立檔案行政權力清單時，檔案行政權力清單中的每一項職權都必須明確列出與之對應的職責，以及相關的責任追究內容，做到有權必有責，權責相對等，防止檔案行政權力的異化。

1.3 簡政放權原則。“推行政府權力清單制度，要以全心全意為人民服務和依法行政為根本前提，以簡政放權為核心”。[3]“‘簡政就是精簡政務、精簡機構和人員，重點是縮減行政權。‘放權就是將權力下放或將權力轉化為權利，賦予社會（公民）或市場。”[4]簡政放權原則就是把該由市場管的事情交給市場，該由社會管的事情交給社會，該由基層檔案行政管理部門管的事情下放給基層檔案行政管理部門，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用，更好發揮基層檔案行政管理部門貼近群眾、就近管理的優勢，最大限度地激發社會活力。

1.4 行政公開原則。行政公開原則是行政法的基本原則。“行政公開原則是指行政機關的一切行政活動除涉及國家安全或國家秘密并由法律規定不得公開的以外，一律公開。它包括兩個方面內容：一是行政機關的行政決策活動及其過程公開；二是行政機關制定或決定的文件、資料、信息情報公開。”[5]行政公開指的是檔案行政管理主體在行使檔案行政權力過程中，應當將檔案行政權力運行的依據、過程和結果向檔案行政相對人和社會公眾公開，以使其知悉并有效參與和監督檔案行政權力的運行。建立檔案行政權力清單要依據行政公開原則的要求，實現檔案行政管理部門的檔案行政權力信息的公開，將檔案行政管理行政主體的法定職權類型和內容、職權的履行依據、職權履行的流程和結果等內容進行公開，充分保證檔案行政權力運行的程序正當性。除了法定的保密事項外，所有納入檔案行政權力清單的權力事項及其運行流程，都必須通過清單向社會公開，否則不得行使，做到“清單之外無權力”。

1.5 高效便民原則。高效便民就是要求檔案行政管理部門要依法高效率、高效益地行使檔案行政職權，最大限度地方便檔案行政相對人。檔案行政權力不明晰、不為公眾所知，不可避免地會造成檔案行政相對人辦事難、辦事成本高等諸多問題。檔案行政權力清單一方面通過把法定程序流程化，方便檔案行政相對人理解；另一方面明確辦理時限和方式，其目的正是著眼于高效便民。因此，在建立檔案行政權力清單時，要從服務檔案行政相對人的角度出發，減少辦事環節，簡化辦事程序，按照時間最短、環節最少的要求優化辦事流程，提高行政效能。

2 檔案行政權力清單制度的構建

2.1 檔案行政權力清單的主要內容。檔案行政權力清單可以由兩部分組成：其一，檔案行政權力事項目錄；其二，檔案行政權力事項詳情單。

2.1.1 檔案行政權力事項目錄的內容。在檔案行政權力清單中，檔案行政權力事項目錄的作用就是讓檔案行政相對人能夠比較清晰地知曉檔案行政管理部門到底有哪些檔案行政權力，并且能夠順利查找到具體的檔案行政權力事項詳情。因此，檔案行政權力事項目錄并不是越詳細越好，而是應當簡潔明了。因為檔案行政權力事項目錄的主要功能就是為了提示與指引。

檔案行政管理部門公布的檔案行政權力事項目錄，一般可以分為三級：第一級是檔案行政管理部門職能范圍。第二級是不同檔案行政權力分類。如檔案行政規劃、檔案行政許可、檔案行政處罰、檔案行政檢查、檔案行政確認等。第三級是具體的不同檔案行政權力事項。如，制訂檔案事業發展計劃，攜帶、運輸或者郵寄檔案出境審批，損毀、丟失屬于國家所有的檔案的處罰，等等。

2.1.2 檔案行政權力事項詳情單的內容。檔案行政權力事項詳情單是檔案行政權力清單的核心內容。因為檔案行政權力事項目錄只是告訴檔案行政相對人檔案行政管理部門有哪些權力，而真正要把權力放到陽光下運行，主要還是需要通過檔案行政權力事項詳情單予以實現。檔案行政權力事項詳情單，除了列明檔案行政權力事項的權力編碼、權力名稱、權力類型、法律依據等常規內容外，還應當包括以下三個方面的內容：一是權力由誰行使，包括法定權力主體、具體承辦機構。檔案行政權力事項詳情單中應當分別列明檔案行政權力主體與承辦機構，權力主體代表該項權力事項的責任主體，而承辦機構則是告知相對人哪個機構具體受理。二是檔案行政權力怎樣行使，包括法定程序、適用條件或者標準等要求。對此，檔案行政權力事項詳情單中的程序性規定，應當體現檔案行政權力行使的方式、步驟、順序和期間等要素。并應當制定法定程序與流程圖，流程圖則是法定程序的圖示化，流程圖應以檔案行政相對人的視角，提示其整個檔案行政權力運行過程的關鍵環節，要成為群眾辦事的向導圖。流程圖可以根據檔案行政權力事項的類別統一繪制，如檔案行政處罰的權力流程圖可以統一為一般程序流程圖和簡易程序流程圖。三是與相關權力之間的順序與關系，包括縱向權力關系與橫向權力關系。縱向權力關系指的是需要幾個部門協同行使的權力事項。縱向權力關系，表現為上下兩級部門需要對同一事項進行初審與終審。如果橫向權力關系或者縱向權力關系不能在檔案行政權力清單中有所體現，必然影響檔案行政相對人對整個檔案行政權力運行的理解。

2.2 依法確立檔案行政權力清單。檔案行政權力清單所列的檔案行政權力必須有法律依據，這里的法律主要包括憲法、法律、法規、規章；國家政策、抽象行政行為僅作為檔案行政權力存在與運行方式的參照依據。凡是沒有法律依據的檔案行政權力，都是不合法的檔案行政權力，應予以取消，都不能進入檔案行政權力清單；對于法律有規定，但是經檔案行政管理部門清理后認為該檔案行政權力已經過時、不合理，或與社會主義市場經濟發展不相協調的，可以不列入檔案行政權力清單，但是必須報相關立法機關批準。

2.3 規范檔案行政權力清單構建程序。規范檔案行政權力清單的編制程序主要從以下幾個方面進行：

2.3.1 檔案行政權力清單編制的啟動程序。編制檔案行政權力清單，一般由檔案行政管理部門申請啟動檔案行政權力清理并編制檔案行政權力清單，也可以由地方政府法制部門或編制部門直接決定啟動檔案行政權力清單編制程序。當然，檔案行政權力清單編制啟動程序最好由地方人大常委會決定。

2.3.2 檔案行政權力清理程序。檔案行政權力清理工作一般應由檔案行政管理部門清理，當然也可以委托其他單位進行清理。檔案行政權力清理的基本程序為：羅列檔案行政權力項——征詢檔案行政相對人意見——征詢相關立法機關的建議——確定檔案行政權力事項——為檔案行政權力事項編碼——編制檔案行政權力清單——繪制檔案行政權力運行圖。

2.3.3 檔案行政權力清單批準程序。檔案行政權力清單批準程序一般由地方政府法制部門或編制部門實施審核，最好由地方人大常委會實施審核。批準程序主要是對上報的檔案行政權力清單及運行圖的審核，符合法律法規規定權項予以批準，不符合法律規定的予以撤銷，存在一定法律問題的予以退回重新編制權力清單。

2.3.4 檔案行政權力清單公布程序。當檔案行政權力清單經批準后，一般應由批準部門負責公布。當然，檔案行政管理部門也可以公布。

2.3.5 檔案行政權力清單實施程序。檔案行政管理部門要嚴格按照檔案行政權力清單規定的檔案行政權限行使權力，違反檔案行政權力清單規定權限的，應當承擔雙重違法責任，即違反檔案行政權力清單的法律責任和違反原法律規定的法律責任。

2.3.6 檔案行政相對人參與民主協商程序。無論在檔案行政權力清單編制還是在實施過程中，都應充分發揮檔案行政相對人的聰明才智，聽取檔案行政相對人的意見，進行民主協商。

2.3.7 檔案行政權力清單修改、廢止程序。當法律修改、廢止時，需要對檔案行政權力清單進行及時調整，其程序與檔案行政權力清理程序基本相同。

3 構建檔案行政權力清單的配套制度

3.1 建立檔案行政權力清單動態更新機制。檔案行政權力清單制度建設不是一次性的工程，而是一項長期性的不斷完善的制度；不是一次梳理和公布就簡單完成的工作，而是一項持續性的工程。這是由于檔案行政權力具有變動性決定的。“行政權力并非一成不變，相反為適應社會和發展需要行政權力展現易變的特性。”[6]“行政權力的分配不是一勞永逸、一成不變的事情。社會的不斷發展變化會帶來行政權力客體的變化，人們的思想意識也會不斷地深化和提高，相應的行政權力也會隨著社會的逐步發展面臨一個再分配的問題。”[7]這意味著檔案行政權力清單是動態的，而非靜態的，檔案行政權力清單應隨著檔案行政權力的變化、變遷而及時加以調整和修改。由此也決定了檔案行政權力清單是一項沒有終點的持續性的工作，這就要求檔案行政管理部門要及時跟蹤檔案行政權力的變化情況，并將這一變化體現和反映在檔案行政權力清單之中。所以，應對建設檔案行政權力清單制度實行動態管理，當檔案行政管理部門行使的檔案行政權力發生變化時，要及時啟動檔案行政權力變更申報，報經編制管理部門和政府法制部門確認后，及時修改原檔案行政權力清單。

建設檔案行政權力清單制度實行動態管理，一要根據所在地區社會和經濟發展的情況和檔案事務發展的具體狀況，依據檔案行政相對人的實際需求，確定檔案行政權力變動內容。二要制定檔案行政權力清單以及檔案行政審批標準化的動態管理辦法，明確檔案行政權力清單調整的依據、程序等，使檔案行政權力邊界和運行流程的動態調整切合檔案事務發展實際、公開透明、規范合法、便民高效。三要建立健全與檔案行政權力清單以及檔案行政審批標準化內容相配套的檔案行政裁量權基準制度，使檔案行政裁量標準更加細化與量化，也使檔案行政裁量的范圍、種類和幅度更加科學規范。四要建立不同層級檔案行政管理部門間的上下聯動機制。要按照省、市、縣（區）三級，逐級推進檔案行政權力清單以及檔案行政審批標準化工作。下級檔案行政管理部門擬公布的檔案行政權力清單內容和檔案行政審批標準要經上級檔案行政管理部門審核批準。為免于沖突和便于監督，在時間安排上還要遵循從上級到下級逐次公布。

3.2 構建檔案行政權力清單制度的監督和約束機制。與所有的制度一樣，檔案行政權力清單制度的良好運行需要有強有力的監督和約束機制作保障，以避免其流于形式或者被束之高閣。因此，構建檔案行政權力清單制度的另一個重點是全面建立檔案行政權力清單制度的監督機制和約束機制，明確監督的范圍、行使方式和責任追究的具體內容和具體形式，對違反檔案行政權力清單的違紀、違規和越權行為嚴懲不貸。構建檔案行政權力清單制度的監督和約束機制應當從以下幾個方面進行：

3.2.1 構建完善的內部檢查監督體系。檔案行政管理部門可以采取自查、互查、抽查等多種方式，定期對檔案行政管理部門所規范的檔案行政權力清單工作以及具體的落實實施情況進行監督檢查：一是對于檔案行政權力清單制度本身的建設工作，鞏固已經落實的工作成果，對還未落實的工作采取督辦等方式，以使得相關部門積極投入到構建檔案行政權力清單制度的工作之中。二是檔案行政權力清單的實施工作，對于實施檔案行政權力清單好的，取得經驗的，總結加以推廣。對于不按檔案行政權力清單履職，或者履職不好或者越權的，要問責追究。

3.2.2 構建有效的外部監督檢查體系。要以“法無授權不可為”和“法定職責必須為”為標準，加強對檔案行政管理部門實施檔案行政權力清單制度工作的全方位監督。一要強化專門監督作用。行政監察、審計等部門要依法加強監督，對檔案行政管理部門實施檔案行政權力清單情況進行全面監督。二要發揮社會監督力量。通過網絡評廉、明察暗訪、召開檔案行政相對人座談會、向檔案行政相對人發放征求意見表等多種方式強化外部監督。

3.2.3 建立檔案行政權力清單的考核和問責機制。一要將實施檔案行政權力清單的監督評議結果作為檔案行政管理部門、內部相關機構、相關人員績效考核的重要指標并與獎懲機制直接掛鉤；二要建立完善問責實施辦法、檔案行政執法責任追究辦法等，對于不作為、慢作為、失職瀆職、非法行政等情形，依法依規對相關責任人的責任進行合理、有效的問責追究。

*本文為2013年度國家社科基金項目《依法治檔研究》（項目編號：13BTQ068）的階段成果。

參考文獻：

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