論檔案局（館）機構性質的法律與政策依據

張予宏

摘 要：通過法律、法規、地方規章和規范性文件四個層面，對檔案局（館）的性質進行梳理。可以看出，大多數地方政府已經將各級檔案局（館）由過去分設承擔檔案行政管理職能的行政機關（檔案局）和承擔檔案保管利用職能的文化事業單位（檔案館），演變為同時承擔行政管理和檔案保管利用兩種職能的“事業單位”或“事業機構”。 如何在現行管理體制下明確機構性質和較好地履行職能，仍然是擺在各級檔案局（館）面前的現實問題。

關鍵詞：檔案局（館）；機構性質；法律；政策；依據

1 組織機構類型劃分的國家標準

所謂組織機構，是指機關、企業、事業單位、社會團體及其他依法成立的單位。我國的機構類型，按照《中華人民共和國民法通則》的規定，分為機關、企業、事業單位、社會團體、其他組織機構五大類。根據這五大類組織機構的性質，又具體劃分為：機關、國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關、政黨機關、政協組織、事業單位、民辦非企業單位、企業、社會團體、社會團體分支機構、社會團體代表機構等。組織機構的類型一般由兩種方式來確定，一種是依法依規由授權成立的機關授權組建設立時確定，如依照《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》成立的機構；另一種是依法依規登記成立時由批準登記成立的機關確定，如依照《中華人民共和國企業法人登記管理條例》《中華人民共和國公司登記管理條例》《事業單位登記管理暫行條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等登記成立的機構。

2 檔案局（館）機構性質劃分的依據

目前，我國檔案局（館）的機構性質，由《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》，各省（自治區、直轄市）頒布的檔案管理條例或檔案管理辦法及各級人民政府公布的“三定”方案等4個層次的法律、法規、地方規章和規范性文件規定，詳細情況梳理如下：

2.1 法律依據。現行《中華人民共和國檔案法》根據1996年7月5日第八屆全國人大常務委員會第二十次會議《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》修正。其第二章第六條、第七條指明了檔案行政管理部門（局、處）和各級綜合檔案館的性質、職責，即檔案局是行政機關，檔案館是文化事業單位。可見，依據現行法律，在“局館合一”體制下，各級檔案局（館）既是檔案行政管理部門，也是文化事業機構。

2.2 法規依據。《中華人民共和國檔案法實施辦法》由國家檔案局于1999年6月7日第5號令重新發布。其第七條、第八條規定明確了國家檔案局是國家檔案行政管理部門，地方各級檔案局是縣級以上地方各級人民政府檔案行政管理部門。第十條明確將中央和地方各級國家檔案館確定為“文化事業機構”。

2.3 地方規章依據。本文中的地方規章，僅是指各省、自治區、直轄市頒布的檔案管理條例或管理辦法。目前，我國大多數省、自治區、直轄市頒布有檔案管理條例或管理辦法。在調研的地方檔案規章中，對檔案行政管理部門和檔案館性質的規定可以劃分為明確檔案局同級人民政府的檔案行政管理部門的性質，未明確檔案館性質；既未明確檔案行政管理部門的性質，也未明確檔案館性質；未明確檔案行政管理部門的性質，但明確了檔案館文化事業機構性質；明確了省檔案局的檔案行政管理部門性質，也明確了各級檔案館的文化事業機構性質，但未明確市縣檔案行政管理部門性質等四種情況（見表1）。

可以看出，地方檔案管理規章中對于檔案局是不是檔案行政管理部門并沒有形成共識。對綜合檔案館性質的認定，也不盡相同，有些省區市將檔案館定義為“文化事業機構”，有些省區市則將檔案館定義為“按行政區域設置的，收集和永久保管多種門類的檔案和有關資料，并向社會提供利用的機構”（如北京市），或定義為“各級各類檔案館是收集、保管檔案和開發利用檔案信息的機構”（如天津市），有些省區市則沒有給予任何定義。

2.4 規范性文件依據。本文所指的規范性文件，僅指在知網數據庫中能夠查到的，1993年～2012年期間《政報》或期刊上發表的各級人民政府公布的職能配置、內設機構、人員編制方案。將相關內容整理后得到表2。

從表2可以看到，無論檔案機構的名稱是檔案局、檔案館并列，還是檔案局（檔案館）；無論是單獨稱檔案局或檔案館，還是合稱檔案局館，單就檔案機構的性質而言，在能查閱到的13個樣本單位中，檔案機構明確為“事業單位”或“事業機構”的有9個，占69.23%；同時明確為檔案行政管理部門和事業機構的1個，占7.69%；沒有明確單位性質的3個，占23.08%。可見，大部分地方政府已經將各級檔案局（館）明確定為“事業單位”或“事業機構”。

3 結語

依據職能法定的原則，本文通過法律、法規、地方規章和規范性文件四個層面對各級檔案局（館）的性質進行梳理，可以得出如下結論：

盡管國家檔案局在其“三定方案”中并沒有明確規定國家檔案局、中央檔案館的機構性質是“行政”單位還是“事業”單位，但大部分地方政府已經將各級檔案局（館）明確定為“事業單位”或“事業機構”。檔案局（館）已經從過去分設的承擔檔案行政管理職能的行政機關（檔案局）和承擔檔案保管利用職能的文化事業單位（檔案館），演變為同時承擔行政管理和檔案保管利用兩種職能的事業單位。2011年3月中共中央、國務院頒布了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，確定了事業單位分類改革的路線圖和時間表。在這樣的背景下，各級檔案機構如何結合自身情況進一步明確機構性質和功能定位，進一步履行相應職能，建立起功能明確、運行高效、監管有力的檔案管理體制和運行機制，依然是擺在各級檔案局（館）面前的現實問題。

作者單位：鄭州大學檔案館

來稿日期：2016-02-17