關于《中華人民共和國資產評估法》若干問題的思考

張靜靜 李小榮

一、引言

2016年7月2日，《中華人民共和國資產評估法》（下文簡稱“評估法”）歷經十多年的醞釀，最終正式出臺。評估法見證了我國資產評估行業的磨礪和成長，標志著資產評估行業進入到全新的發展階段，并將引領該行業進行未來全范圍深層次的變革。本文將在解析評估法的基礎上，分析評估法給評估行業帶來的影響。

圖1：“評估”相關概念區分和解析

二、評估法中“模糊”概念辨析

（一） 評估、資產評估與法定評估

評估法立法過程中，關于其名稱的選擇存在選擇和爭議，比如“財產評估法”，“評估師法”，“評估法”。該問題的探討實際上也體現了目前評估行業發展中對于評估概念存在的認識混淆。筆者將通常涉及到的“評估”概念進行梳理，關系如圖1所示。

廣義的評估，概念最為寬泛，包括經濟價值評估和非經濟價值評估，評估對象不局限于資產，一般的人和事物也可以成為評估對象，如績效評估，納稅評估等都屬于廣義評估范圍。

廣義的資產評估，也就是評估法中的評估，指的是目前評估行業所涵蓋的多種資產的經濟權益評估，包括企業、動產、不動產、無形資產等經濟價值評估。

狹義的資產評估，是指在現行管理體制下，財政部管轄范圍的資產評估，主要集中在企業價值評估、無形資產評估等領域。

法定評估，指的是涉及國有資產和公共利益的資產評估。如圖1所示，法定評估涉及到部分狹義的資產評估和部分廣義的資產評估，如國有資產產權轉讓、房屋征收補償、礦業權開發等經濟行為中的評估。

表1 評估師考試規定和報考條件發展沿革

（二）注冊評估師、評估師與評估專業人員

評估法在評估主體的界定上，從一次和二次草案審議稿中的“注冊評估師”，到三次草案審議稿的“評估師”，再到立法終稿中的“評估專業人員”，這些微妙變化的背后是評估行業管理的變革。

1.“注冊評估師”與“評估師”

2014年，行政審批制度改革中，國務院分批取消了有關評估師的職業資格準入，改為水平評價類職業資格管理。因此，在2015年8月，在評估法三次審議稿中，“注冊評估師”調整為“評估師”。在評估法第九條中，對評估師考試條件進行了規定：“具有高等院校專科以上學歷的公民，可以參加評估師資格全國統一考試”，對比以前出臺的各項評估師考試制度要求，在專業條件、學歷和工作年限的要求上逐漸調整，對比如表1所示。

從表1看出，評估師職業資格考試條件中，準入門檻逐漸放低，報考條件逐漸寬松，專業類別逐漸不設障礙，工作年限逐漸不設要求。評估法的規定最為寬松，主要是基于目前資產評估行業的人才現狀，希望能夠通過“廣納賢才”，給評估行業帶來更多的“新鮮血液”。

2.“評估師”與“評估專業人員”

因為評估師水平評價類執業資格管理制度的實行，資產評估法草案三次審議后，相關意見指出，既然評估師職業資格和執業沒有強制掛鉤，那么評估師以外的評估專業人員也應當可以執業并且簽署評估報告。因此，評估法將資產評估業務的準入門檻進一步降低，只在法定評估業務中明確要求必須由至少兩名相應專業類別的評估師承辦，其他資產評估業務對一般評估專業人員放開。

一方面，具備評估專業知識和實踐經驗的從業人員，即使沒有取得相關的評估師資格，但是并不妨礙其執業，對于評估人員和評估機構，這是相對彈性的管理模式，有利于降低資產評估從業人員的就業門檻，同時也能緩解資產評估機構的人才緊缺問題。

另一方面，也存在一些問題：在評估業務（法定評估除外）中，評估師和其他評估專業人員享有平等的權利和義務，但在專業能力和執業風險上可能存在差異，如何最大程度保障各方利益不受損害？在后續的司法解釋和準則修訂中，如何進一步明確評估師和評估專業人員之間的關系？是否在評估準則中做出更加細致的要求？這些問題都需要進一步研究。

（三）“虛假評估報告”與“有重大遺漏的評估報告”

評估法中多次提到“虛假評估報告”和“有重大遺漏的評估報告”，但未對這兩個概念進行界定。筆者查閱《中華人民共和國證券法》、《資產評估準則——評估報告》以及國外評估準則中對于評估報告的要求，主要集中在“清晰”（clear），“準確”（accurate），客觀（objective），不能“模糊”（ambiguous）和“誤導”（misleading），提供必要信息（information necessary）等，讓報告使用者“合理理解”（proper understanding）評估結論這幾點要求上。如何界定這兩種評估報告以及由此引發的法律責任將存在一定的困難。資產評估法的司法解釋和評估報告準則的修訂中應對這兩個概念予以明確。

1.虛假評估報告

界定虛假評估報告，虛假的界定應該著眼于評估專業人員主觀故意背離客觀事實的本質，而非主觀過失應當不屬于該范疇，但是界定并區分這二者并不容易。從評估業務來看，從評估委托到評估報告各個程序都有可能存在虛假，如評估業務虛假，評估機構虛假，評估專業人員虛假，評估資料虛假，評估結果虛假等。

有關虛假評估報告，值得思考的一個問題是：由權屬虛假引發的虛假評估報告，該如何界定？法律責任中如何區分和劃分各方責任？按照評估法中第七章“法律責任”第五十二條（四）針對委托人“不如實向評估機構提供權屬證明、財務會計信息和其他資料的”處罰規定，委托人應當根據情節輕重承擔相應的法律責任。根據評估法第二十五條要求，評估專業人員應當“對評估對象進行現場調查，收集權屬證明，財務會計信息和其他資料并進行核查驗證，分析整理，作為評估的依據”，可見評估專業人員應承擔對權屬證明核查驗證的責任。因此，從評估法來看，在權屬虛假評估報告中，委托方應當承擔主要責任，這在一定程度上保障了評估專業人員的利益，但同時也應引起評估專業人員更多的關注和謹慎。

2.有重大遺漏的評估報告

界定重大遺漏的評估報告，應以報告準則中規定的評估報告應當涵蓋的必要信息為依據，如果信息欠缺將會對評估行為或評估結果產生根本意義上的否定和失效，比如評估目的，評估專業人員的簽字蓋章等，那么應當界定為“有重大遺漏”。該問題在我國資產評估行業發展早期相對突出，如2003年《21世紀報道》一篇文章《六份評估報告“惡之花”：變數下的億元土地財富爭奪戰》中所報道：針對拆遷土地的評估，多家評估公司出具了多份評估報告，結果差異很大，報告非常不規范，其中一份評估報告“要素欠缺太多，甚至沒有評估師簽字”，這屬于典型的存在重大遺漏的評估報告，不只是評估報告質量本身的問題，給客戶、評估行業公信力以及社會公共利益都會帶來損失。

三、評估法中相關主體及其所處環境分析

傳統管理模式中，資產評估行業的相關主體處于相互合作相互制衡的關系。評估法旨在實現更為權利和義務對等，管理和職責均衡的新型管理模式。短期內，各方主體都會處于動態摸索和磨合階段，各自尋找新的目標和定位，以實現新的均衡狀態。

（一）評估機構——成長機遇和管理困境

目前，全國各類資產評估機構有14000多家，評估師13萬多人，評估專業人員60多萬人①許安標，《中華人民共和國資產評估法解讀》，中國法制出版社，2016.。評估機構的壯大展現了評估行業作為朝陽行業在如今的市場形勢中具有的獨特的活力。但是，評估機構發展中也存在一些問題，如：評估業務集中，服務質量參差不齊，評估人員專業素質和職業道德不高等。評估法的出臺將從多個層面給評估機構帶來機遇和挑戰。

1.評估機構設立門檻降低

相比《資產評估機構審批和監督管理辦法》（財政部64號令），評估法的規定中，評估機構設立門檻明顯降低。

（1）合伙制評估師人數要求降低。合伙制資產評估機構要求由原先的5名以上注冊資產評估師改為2名以上評估師。這在一定程度上減輕了地方評估機構設立的難度，有利于均衡不同地域不同規模評估公司的發展。

（2）股東條件要求降低。評估機構的合伙人或股東的條件要求由原先全部都是注冊評估師調整為其中2/3為評估師即可。也就是說，非評估師也可以出資成為評估機構的合伙人或股東，這在一定程度上繼續放開了機構準入條件，有利于評估行業的壯大。

（3）備案制管理。評估法中取消了原先資產評估機構的行政審批要求，改為領取營業執照后向有關行政管理部門備案。由事前審批改為事后監管，這和評估法整體的簡政放權精神相一致，也賦予了評估行業更多的自由空間，有利于行業的市場化發展。

2.評估機構從業人員動態化

評估法放寬評估行業準入門檻后，評估機構未來從業人員的年齡結構、專業結構、學歷結構都將逐漸發生變化。

長期來看，會有更多不同背景的專業人才進入到評估行業，在學歷背景、專業條件、思維機構、綜合素養等方面呈現新的增長力量。

短期來看，由于評估法的實施，對于評估專業人員的專業勝任能力要求更高，責任和風險相應增加，違法成本上升，短期內會同時引入和擠出評估專業人員，給評估機構帶來更加動態的人員結構變化。

3.法定評估業務明確化

國有資產評估關系到國有資產的價值管理和公共利益的維護，按照國務院91號令《國有資產評估管理辦法》規定，資產拍賣、轉讓、企業兼并、出售等情形需要委托資產評估機構進行資產評估，這在很大程度上成為評估機構的一項重要業務來源。

根據評估法第二條規定，“涉及國有資產或者公共利益等事項，法律法規規定需要評估的，應當依法委托評估機構評估”，這在很大程度上進一步穩固了評估機構的“鐵飯碗”，保障了其業務來源。

評估法也就法定評估對評估機構提出了高于一般評估業務的要求，比如依法選擇評估機構；評估專業人員中，至少有兩名相應評估師；評估報告須有兩名評估師簽名，評估檔案保存不少于三十年等要求。這些要求也給評估機構帶來更多的責任和風險。

4.評估機構風險管理壓力增大

評估法會給評估行業帶來“源頭活水”，也可能會有“魚龍混雜”的現象，隨著評估機構和評估從業人員的增多，市場的競爭加劇，優勝劣汰的生存局面將逐漸呈現。對于評估機構來說，這意味著更多的挑戰，而評估法在對評估機構、評估程序、監督管理和法律責任等方面的管理力度上也是有增無減。

評估程序方面，評估法中對于評估程序的要求比以往相關準則中規定更為嚴格，比如評估方法的選擇上應當選擇兩種評估方法，評估檔案保存期限不少于十五年，法定評估業務的評估檔案保存期限不少于三十年，這些要求給評估機構提出了更高的要求。

法律責任界定方面，評估法相對于評估專業人員的行政處罰力度進一步加大，在民事賠償責任方面，評估法第一次明確了委托方在評估中遭受的損失應當由評估專業人員所在的評估機構依法承擔責任，這對于評估機構的風險管理提出了更大的挑戰。

評估機構要做好風險管理，首先，需要把控業務風險本身的因素，比如業務風險預測、評估程序監督、評估報告審核、評估檔案保存等。其次，需要加大對評估人員的管理，包括執業培訓，后續教育，職業道德規范，評估法律法規和準則學習等等。最后，評估機構需要從公司整體風險防范角度出發，建立職業風險基金，辦理職業責任保險，建立民事賠償責任制度，完善法律訴訟應對方案等，從評估業務、評估人員和企業綜合管理多個層面建立評估機構風險防御機制。

（二）評估專業人員——放低門檻和嚴加管理

資產評估行業發展過程中，評估人員從行政化體制到市場化秩序，經歷了從業環境、從事業務和角色定位的變化。評估法的出臺對于評估行業進行了重新定位，對于評估從業人員的要求也相應有所調整。

1.強調獨立、客觀、公正三原則

獨立（independence）、客觀（objective）、公正（impartial）三原則是滲透在國內外評估準則中最基本的原則，并被引入到評估法中，并且多次重復出現。

（1）評估專業人員依法拒絕非法干預。首先，評估師可以依據《評估法》拒絕委托人或者其他組織、個人對評估行為和評估結果的非法干預。一方面能保證評估專業人員的獨立性，也保證了其工作的客觀性和公正性。除了委托方和相關當事方以外，評估法在《資產評估準則——職業道德準則》的基礎上，也強調了拒絕其他組織和個人的非法干預。

（2）評估專業人員利害關系回避。評估法中明確提出評估專業人員“與委托人或其他相關當事人及評估對象有利害關系的，應當回避”，進一步強調了評估的獨立性和公正性，并且將此行為列入法律規范對象。

（3）依法進行業務招攬。評估法要求評估專業人員不得“采用欺騙、利誘、脅迫、或者貶損、詆毀其他評估專業人員等不正當手段招攬業務”，將評估專業人員和評估機構在業務經營上和評估專業人員競爭關系進行規范，這是和評估基本準則規定基本一致，有利于規范評估師的職業道德，促進評估行業的健康有序發展。

2.專業勝任能力要求提高

專業能力和職業道德如同評估專業人員的“雙臂”，相互配合，缺一不可。評估法對于專業勝任能力的直接規定是“完成規定的繼續教育，保持和提高專業能力”。這和《資產評估準則——基本準則》中的要求相一致，但側重于繼續教育層面。

無論從理論還是實務層面，專業勝任能力都有著豐富的內涵，繼續教育只是其中一部分。專業勝任能力既屬于執業能力范疇，也涉及到職業道德。美國評估準則將專業勝任能力規定納入到職業道德范疇內，并將專業勝任能力分為：具備專業勝任能力（be competent），可獲取專業勝任能力（acquiring competency），缺乏專業勝任能力（lack of competency）三種情形。評估師在接受評估業務之前，需要對自身專業勝任能力進行評估，在評估過程中，需要不斷學習和獲取專業能力。評估法的條文中，對于評估專業人員的專業勝任能力規定不多，對于獲取專業勝任能力（如利用專家工作）也未提及。

3.保密要求明確化

評估法中明確了評估專業人員應當“對評估活動中的國家秘密、商業秘密和個人隱私予以保密。”相比《資產評估職業道德準則——基本準則》中關于“評估過程中獲知的商業秘密和業務資料”保密的規定，評估法的規定更進一步，國家秘密和個人隱私被納入保密范疇，體現了評估行業作為中介服務行業專業化和誠信化發展的趨勢。

4 非法行為和法律責任相掛鉤

評估專業人員在評估業務中主要是對客戶負責，歐洲評估準則將評估師對于委托方的責任作為評估師的負債（The valuer’s liability），評估師的過失會導致客戶的損失和招來法律訴訟。因此，評估師必須非常謹慎，謹防任何有損其專業性的因素。

評估法首次將評估師的非法行為和法律責任相掛鉤，將其法律責任明確化。評估法在制訂過程中，對于評估專業人員的法律責任逐漸加重，體現在非法行為處罰的責令停業時間上，以及構成犯罪行為的“終身不得從事評估業務”要求。從中可見，評估專業人員如果違反了評估法規定，處罰措施將是非常嚴厲，包括行政處罰和民事賠償處罰，這可能是評估行業“洗心革面”的“重錘”之舉，將引導評估專業人員勤勉謹慎執業，促進評估專業人員在評估行業中的優勝劣汰，維護評估行業健康有序的發展環境。

（三）委托方和相關當事方——保障權利和重視義務

1.委托方需要和相關當事方協商委托

評估法在三審草案稿的基礎上，增加了一條規定：“評估事項涉及兩個以上當事人的，由全體當事人協商委托評估機構”（評估法第二十二條），并在對評估機構的要求中指出評估機構不得“分別接受利益沖突雙方的委托，對同一評估對象進行評估”。評估法草案在該問題上不斷調整和修訂，最后在評估法中明確提出要求協商委托評估機構進行評估，其目的在于保證評估程序的公允性和評估專業人員的獨立性和公正性，不受到利益沖突雙方任何一方的非法干預和影響。評估法中的當事人應當包括交易雙方，如果涉及到交易雙方，對于評估機構和評估專業人員來說，界定和區分二者之間是否存在利益沖突比較關鍵。

2.委托方協助評估工作合法化

評估法在評估專業人員的權利方面，明確指出可以要求“委托方提供相關的權屬證明、財務會計信息和其他資料，以及為執行公允的評估程序所需的必要協助”；并在評估機構的權利中提出，“如果委托方不如實提供執行評估業務所需的權屬證明、財務會計信息和其他資料的，評估機構有權依法拒絕其履行合同的要求”；在評估程序中，要求“委托人應當對其提供的權屬證明、財務會計信息和其他資料的真實性、完整性和合法性負責”。這在很大程度上保障了評估機構和評估專業人員的權利，將委托方的義務合法化，彌補了資產評估準則對于委托方義務規范的缺失，在《注冊資產評估師關注評估對象法律權屬指導意見》基礎上進一步強化了對于委托方的要求，有利于評估工作的展開和評估風險的規避。

3.委托方需要合理使用評估報告

評估法第三十二條中指出“委托人或者評估報告使用人應當按照法律規定或評估報告載明的使用范圍使用評估報告。委托人或者評估報告使用人違反前款規定使用評估報告的，評估機構和評估專業人員不承擔責任”。關于委托方合理使用評估報告的要求，《資產評估準則——基本準則》中有所提及，但是側重于評估師的“溝通”、“提示”和“聲明不承擔相關當事人的決策的責任”。評估法從委托方角度提出要求，進一步明確其合理使用評估報告的義務，體現評估結果的專業意見性，有利于保障評估機構和評估專業人員的合法利益，降低評估工作的風險。

但是，合理使用報告的界定還需要進一步明確，何為“合理使用”？一方面，評估報告中也需要清晰界定報告的使用期限和范圍。另一方面，如果委托方受到“不合理使用”評估報告帶來的經濟損失，要求評估機構進行賠償時，評估機構需要如何進行責任規避，這些問題都會在評估法的實施過程中逐漸摸索。

4.委托方損失賠償合法化

以往法律法規和準則對于評估機構和評估專業人員的規范都傾向于行政監管和行業協會監管，如果因為評估專業人員的過失，造成委托方經濟利益損失的，在維權方面相對較難。評估法第五十條中明確指出“評估專業人員違反本法規定，給委托人或相關當事人造成損失的，由其所在評估機構依法承擔賠償責任”?？梢?，損失追償將會成為現實的選擇，行政處罰、行業協會監管和民事訴訟賠償多重壓力將促使評估機構和評估專業人員提高風險意識，同時也保障了委托方的合法權益。

但是在評估糾紛中，通常不只是評估機構一方的過失和責任，也可能涉及到委托方或其他當事方的責任，如何界定各方責任，以合理劃分經濟損失賠償，還需要進一步在理論和實踐層面進行探索。

（四）評估行業協會——會員管理和準則建設

對比評估法及其三次審議草案，各章節排序發生了變化，“行業協會”被調整“行政監管”之前。可見，評估法簡政放權的精神賦予了評估行業協會更多的管理權力和空間，行政特色進一步弱化和褪去。

1.會員管理

評估法明確規定行業協會“建立會員信用檔案，將會員遵守法律、行政法規和評估準則的情況記入信用檔案，并向社會公開”（第五章第三十六條），但是評估法中也未強制要求評估機構和評估人員加入評估協會，因此，行業協會對于評估從業人員的信用監管目前比較間接。評估機構和評估人員的信用檔案在國外評估行業中扮演著很重要的角色，一方面有利于委托方尋找合適的評估機構和評估師，另一方面也加強了行業協會對于會員的有效管理，對于提升評估行業服務的公允性和專業性非常有必要。

2.準則建設

評估法在對評估行業協會職責的界定中，首先賦予了評估行業協會制定評估準則的權限，這對于行業協會而言，意味著更多的自主性。資產評估準則歷經二十年的摸索，已經初具規模，自成一套體系，但是仍然存在一些問題，如基本準則需要重新捋順概念、界定相關主體以及對評估人員的要求需要結合評估法進行重新定位；具體評估準則過于分散，部分領域存在較多交叉和重疊；評估準則的內容上過于趨向于規則導向，重復內容較多，而在具體評估操作方面規范缺失等問題。隨著評估法的出臺，評估準則將會重新進行修訂，筆者建議借鑒國際評估準則和英國、美國等國家的評估準則，將我國的資產評估準則體系和內容進行重新梳理和修訂。

（五）行政管理部門——監管權力和法律責任

評估法對于行政管理部門的規范內容比較簡潔，體現了簡政放權的精神。行政管理部門和評估行業之間的關系，屬于市場失靈和政府監管的關系。中國資產評估行業特殊的行業發展背景使得不同的評估領域之間存在較多的差異，行政管理部門主要職責在于分別監管各自領域的評估行業發展，包括基本準則指定、評估機構和評估專業人員行政監管、評估行業協會監管。評估法在這幾個方面都進行了明確，并且在此基礎上對這些行政管理部門的權限進行限制，禁止行政管理部門對評估機構依法開展業務進行限制，以及和評估行業協會、評估機構存在人員和資金關聯。另外，評估法第五十四條中明確了行政管理部門人員違法行為的法律責任。可見，行政管理部門在評估行業發展中，會將權限和職責并重，發揮“看的見的手”的作用。

四、結語

評估法的出臺將會給我國評估行業發展環境帶來變化，各方主體將會面臨新的機遇和挑戰：評估機構會在長期內迎來更多的“新鮮血液”，短期內可能會面臨更加動態的人員結構變動，并將面臨較大的企業風險管理困境；評估專業人員在邁進評估行業低門檻的同時，需要在法律法規準則逐漸健全的環境下規范執業，面臨著評估機構、行業協會和行政監管的多重嚴格管理；委托方將在接受專業評估服務的同時，也應對評估機構承擔應有的法律責任；行政管理部門將在對評估行業協會的引領和對評估行業的監管中賦予評估行業更多的自由發展空間。行業協會將是引領資產評估行業進行自律管理、進一步和國際評估行業進行接軌的主力軍。這些評估主體將會在動態的利益合作博弈中，逐漸摸索出一條適合我國資產評估行業健康持續發展的路徑。

[1]中華人民共和國資產評估法.中國法制出版社, 2016.

[2]劉玉平.資產評估立法中若干問題的思考.中國資產評估, 2007.6.

[3]許安標.中華人民共和國資產評估法解讀.中國法制出版社, 2016.

[4]European Valuation Standards.2012.

[5]Uniform Standards of Professional Appraisal Practice,2014-2015.